论镇街综合行政执法专业化能力分析及优化路径
更新时间：2023-12-30 14:43:44 内容来源：
论镇街综合行政执法专业化能力分析及优化路径
——以萧山区“大综合一体化”行政执法改革为例
摘要：在省市党委政府指导下，萧山区“大综合一体化”行政执法改革成功搭建四梁八柱，镇街综合行政执法队发挥实战实效，改革成效初步凸显。但是基层执法队伍暴露出执法专业化能力不足的问题，而这些问题背后存在着制度性负面因素。笔者拟结合“大综合一体化”行政执法改革背景，讨论镇街综合行政执法能力现状，深究其深层缘由并尝试探索牵引提升基层镇街综合行政执法队执法专业化能力的改革路径，形成此报告。
关键词：“大综合一体化”行政执法改革基层执法 执法专业化
一、研究背景
十八大以来，行政执法已经成为新时期体制改革和法治建设的重要领域。十八届四中全会更是明确指出，加强法治工作队伍建设，就是要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，将执法专业化建设推进至具体法律执行者层面，深化执法专业化命题的相关讨论。以浙江省为试点的“大综合一体化”行政执法改革作为体制改革和法治政府建设的重要一环，是习近平总书记和党中央高度关注的一项重大改革，成果颇丰、效应显著。根据省市区“大综合一体化”行政执法改革推进方案要求，提升执法专业化水平、优化执法效能是行政执法改革的内在要求和预期目标。综上可见，执法专业化已经成为推进行政执法改革、提升法治政府建设等多方面工作的重中之重。行政执法的专业化，应该从两个角度予以理解: 第一，从行政执法体系来看，执法专业化是指因政府监管职能分工而产生的执法权限分置，在整个行政执法系统中细分出综合行政执法、市场监管、应急管理、卫生健康等专业化执法部门：第二，就单个执法部门而言，执法专业化是指执法部门在程序、标准及队伍等方面所体现出来的专门化倾向，具体表现为专业化执法部门根据监管领域特征和执法权限范围制定的特有工作制度，包括专业化的执法程序、裁量标准和执法队伍等。本文采用第二种解释对执法专业化进行讨论研究。
自推进“大综合一体化”行政执法改革以来，萧山区贯彻落实党中央和省市委改革决策部署，构建“两下两合”新格局，以执法改革促进社会治理，实现了法治效果和社会效益双提升。但是，经笔者多次书面调查、实地调研发现，“大综合一体化”行政执法改革过程中镇街执法专业化水平不足的问题仍普遍存在，直接或间接地导致了镇街执法办案推进难、适应改革形势慢等问题。故本文拟从乡镇（街道）综合行政执法队日常工作运行的角度出发，分析乡镇（街道）综合行政执法队及执法工作者在执法专业化过程中遇到的实践困境、深层缘由，并试图探索其优化路径。
二、镇街综合行政执法专业化能力实践困境
“大综合一体化”行政执法改革不断推进基层治理体系从条抓为主转向块统为主，从单一治理向多跨协同转变，是对行政执法体制机制的一次系统性重塑和整体性再构。以人员下沉和事项赋权为主要特征的改革举措使得基层执法专业化领域呈现的问题展现出新的特点。
1.从执法队伍和人员构成来看，镇街综合执法队伍存在人员复杂和管理不清的问题。以萧山区为例，目前镇街综合行政执法队执法人员构成主要为执法部门下沉人员和镇街原有具有执法资格人员两部分。下沉人员方面，人员主要来自综合行政执法、市监、交通等“1+8”执法部门（具体人员情况见表一）。人员来源不平衡性和复杂性导致执法能力的不平衡性和弱统筹性，比如宁围街道集中办理文化市场或自然资源等条线事项执法能力就比较强，集中办理卫生健康等条线事项执法能力就相对欠缺；同时，参与执法工作的实际镇街本身具备执法资格的人员占比仅占33.5%，其中，参与度较高的某街道为83.1%，参与度较低的某镇为24.6%。人员参与程度不同直接导致不同镇街执法队间力量不平衡、能力有差距，对市区两级综合考核评价、工作任务安排时承接能力也有差异。此外，在执法协辅队伍方面，招录标准不清、招录主体多头、招录数量无法定标准、服装装备不一、日常管理主体不明等问题导致协辅人员综合素质处于低水平状态，严重影响镇街综合执法队伍正常执法办案推进。
（表一）
2.从监管领域和执法对象来看，镇街综合执法队伍缺乏专业评估体系及能力。在现行体制之下，行政监管职能主要由各级政府职能部门行使，职能行使过程中由其将部分鉴定需求工作交由社会第三方鉴定机构承担。以“四品一械”监管为例。市场监督管理局依照相关法律和制度依法对辖区内食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械等“四品一械”开展统一监管。自“大综合一体化”行政执法改革中行政处罚事项权能下放后，乡镇（街道）综合行政执法队也开始作为责任主体承担相关事项并对辖区内违法情形开展行政执法。但是，乡镇政府机关（街道办事处）作为属地基层政府，往往不具备对食品药品鉴定或卫生健康等专业领域相关事项评估的能力。此外，根据我国《行政许可法》有关规定，行政许可权未经法律法规规定不得授权。这一法条规定使得乡镇（街道）只具备行政处罚权而不具备行政许可权。因此，乡镇（街道）综合行政执法队缺少前端的行政审批权能，从而基本不具备对市场主体进行评估审核审定的工作能力，这导致部分监管对象由于难以第一时间被纳入现行的专业评估体系，游离于监管体系的边缘，执法单位在执法过程中缺少专业化评估结果，执法流程显著偏慢甚至存在中止风险。
3.在“大综合一体化”行政执法改革大背景下，乡镇（街道）综合行政执法队承担行政处罚权能后，依据《浙江省综合行政执法条例》等文件办理案件。由于改革牵头单位多采用“一套班子、多块牌子”的方式设置在市区两级综合行政执法局（城市管理局），其主要工作人员也由原综合行政执法局（城市管理局）人员组成，此类文件起草、使用、解释过程中多沿用原综合行政执法条线办案程序规定。但是，乡镇（街道）综合行政执法队伍人员组成来源为各条线执法部门的下沉执法人员，即使以镇街名义做出行政处罚也仍旧沿用原本单位上级部门出台制定的有关程序性规定的规范性文件，如区县市场监管部门仍使用国家监管总局、省市场监管局制定的有关程序性规定的规范性文件等。基层执法单位对现行通行的有关程序性规定或其他内容的规范性文件不适用、不适应，使得大量专业化的规范和标准无法找到落脚点和执行者，相关专业化执法应然要求没有转化为实然状态。这导致乡镇（街道）综合行政执法队办案过程因原业务部门条线办案规定与现综合行政执法办案规定冲突。比如依市场监督管理单位要求立案期限为15日，如有特殊法定情况的，可另延长15日，而根据综合行政执法部门办案程序规定则要求一般案件立案期限为案发次日起3日内。因此，镇街综合行政执法队办案常常出现办案期限超限等案件质量问题。
4.根据省市区“大综合一体化”行政执法改革推进实施方案要求深化乡镇（街道）“一支队伍管执法”，推动执法力量进一步下沉，85%以上的执法力量在县乡，其中60%以上的力量在乡镇（街道）。截止当下，我区已相应成立乡镇（街道）综合行政执法队，承担相应辖区内的行政执法职能，办理赋权事项案件。下沉执法人员作为乡镇（街道）综合行政执法队成员，承担各领域赋权事项，必须具有跨领域、跨条线的综合性办案能力。本处以综合行政执法局为例。在“大综合一体化”行政执法改革前，综合行政执法局（城管局）主要承担原住建部门市政绿化、城乡规划等领域的执法事项，相对较为单一。改革后，综合行政执法局（城管局）作为乡镇（街道）综合行政执法队主要构成主体，积极推进跨部门、跨领域执法，不仅完成生态环境、交通运输、农业农村等条线执法事项，还办结民族宗教事务、教育、广电等条线执法事项。但是经笔者多次调研发现，基层执法单位在跨部门、跨领域办案时在主观上存在畏难情绪、在客观上存在能力不足的情况较为普遍，具体表现为主观上因为履职风险、内容繁琐等原因不愿办，客观上因为适用法律不熟悉、工作经验缺少等原因不会办，导致综合行政执法事项、镇街赋权事项拓展扩面过程滋生堵点。
三、基层执法专业化实践困境的深层缘由
1.一方面，乡镇（街道）综合行政执法队人员来自于各区级执法部门原执法科室，工作经历、技能和经验情况各不相同，人员融合难度较大；另一方面，经统计，当前萧山区乡镇（街道）综合行政执法队队员中拥有法学方向学习经历的仅占10.8%，通过国家统一法律职业资格考试的仅占7.6%，即使是镇街执法队法制员中通过国家统一法律职业资格考试的也仅占55.1%。上述数据表明当下基层执法人员法治素养水平现状仍处于初级阶段，实践中执法人员办案经验化、习惯化倾向明显，依法执法思维理念贯彻不够彻底。
2.日常管理与编制管理分离的现状放大了专业化标准执行不到位的问题。基层执法专业化标准制定主体存在多头化倾向。以萧山区为例，各乡镇（街道）综合行政执法队实体化办公后，各业务条线对乡镇基层站所建设以及执法监管具体业务均有规范性文件。但是，乡镇（街道）综合行政执法队业务主管部门是省市县三级综合行政执法指导办公室，其对执法队规范化建设、执法办案要求也制定了相应规范。省综合执法办与省级业务部门所制定规范存在部分冲突，鉴于思维惯性、考核权力归属等原因，执法人员往往选择遵守原业务条线部门的执法规范。
3.在实践中，部分区级单位以“大综合一体化”行政执法改革后事项下沉、人员划转为借口并不承担原先业务主管领域的专业化任务，并通过修改投诉举报线索处理流程、模糊职责边界等方式将原先业务监管工作转嫁给镇街执法队。但是，乡镇（街道）综合行政执法队在行政体系中级别定位较低、所承担赋权事项高频多发、面向的执法对象多为社会一般群众等多方面因素导致乡镇（街道）综合行政执法队不具备高度专业化能力，在建设工地噪音响度检测、住房违法装修鉴定等诸多方面存在执法专业化能力不足。
四、镇街综合执法能力提升路径浅析
习近平总书记指出，要加强法治政府建设，依法规范履行政府职能，提升运用法治化手段治理经济社会发展突出问题的能力。行政执法作为建设法治政府和法治化国家的重要一环，提升执法专业化尤其是基层执法专业化水平势在必行。笔者通过多次调研，结合综合执法工作实际和多位一线执法者的意见建议，浅述提升基层执法专业化水平的方式。提升基层执法专业化水平是全链条全周期式的运用法制支撑保障过程，可以解构为事前的执法标准规范、事中的人员综合素质提升和事后的执法活动事后监管。
1.明确基层执法规范标准。法治之前提为良法，而良法则需兼具合理性和合法性。明确立法主体以减少法律冲突。加强顶层设计，建立行政执法各省级相关单位协调体制机制，明确乡镇（街道）综合行政执法队伍执法规范标准制定主体以增强执法规范标准的法理合法性。同时在此基础上，要求规范标准制定主体结合工作实际以及改革要求，会商各执法部门出台兼具科学性、可操作性的合理性执法规范标准，并且由属地政府、规范标准制定主体以及各执法单位并行要求乡镇（街道）综合行政执法队贯彻落实。
2.提升执法人员综合素质。提高乡镇（街道）综合行政执法队执法人员准入门槛。各执法部门要在源头上提升人员执法能力，在人员招录、部门培养、筛选下放过程中提高水准要求，对本单位下沉镇街人员年龄结构、学历平均水平、工作年限等各个方面予以综合考虑，推动法治素养、办案水平、群众工作能力等达到现实需求；加强执法培训体系建设。综合乡镇（街道）执法现实需要，统筹考虑属地内高校法学专业学者教授、行政执法单位执法业务骨干、执法一线工作者等执法方向从业者，纳入师资力量备选库，提升培训力量。结合实际制定培训年度培训计划、三年培训规划等培训方案，围绕执法人员法律素养、法律专业水平、执法程序规范等内容，开展理论讲座、实操演练等培训方式，重点针对划转镇街执法事项，加速镇街综合行政执法业务、队伍深度融合；为实现长效性教育效果，可通过编写执法案例指引等形式，详细阐释案件办理程序性规定、法律法规适用等，加强镇街综合行政执法队办案规范化水平。
3.加强执法活动事后监管。事后监管是指对行政执法人员办理案件完成后对已完结案件的程序性、实质性内容进行审核检查的活动。从具体事务上来说，区县层级改革主要相关单位可以多角度发力。加强法制审核力量建设，做大做优区县法制审核指导业务单位，充实案审力量，进一步强化区镇两级法制审核联动。区法制审核指导单位需定期开展法制培训活动和行政处罚案件评查活动，如镇街法制员综合行政执法业务培训等，通过各类培训、技能比武促进基层执法人员更新业务知识、不断提升执法业务技能；充分利用事后评查机制发挥业务部门兜底功能。构建执法案件两级评查机制。设立镇街执法队专职法制员，由镇街法制员对案件开展日常评判，再由区县法制审核指导中心对镇街执法队案件落实全过程记录情况以及案件个案评判落实情况等内容进行评查。通过案件以评促改的活动，进一步提升镇街执法人员执法办案实战水平。另外对适用听证程序的重大案件，区法制审核指导单位可以提前介入及时提供法制审核咨询，加强两级联动，为镇街及时提供专业性审查和全链条法制支撑。
作者： 编辑：李菲菲