老旧小区改造背景下的完整居住社区建设研究
更新时间：2023-12-29 18:32:44 内容来源：
2023年3月，住房和城乡建设部制定了《完整居住社区建设指南》。4月，浙江省第三批未来社区验收办法中加入了“完整社区”概念，未来社区和完整社区开始在浙江省同步创建。11月19日，国务院转发发改委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，为老旧小区增补公共服务配套提供了政策支撑。从关系上来看，老旧小区改造是推进城市有机更新的重要内容，完整居住社区是国家现代社区建设的具体路径，未来社区是现代社区建设的浙江实践。三者都关注于城市治理最小单元“社区”的建设。从内容上来看，完整居住社区注重15分钟生活圈内公共配套设施的增补，未来社区在此基础上强调社区可持续运营和特色文化的传承。因此，融入“未来社区（完整社区）”理念，是老旧小区改造创新探索的必然要求和有效途径。
萧山区老旧小区改造为完整居住社区建设奠定了创建基础，环境风貌和基础设施提升为社区焕新了容颜。在10多年的探索历程中，总结了一套工作经验、形成了一批旧改样板，同时也发现了一些痛点问题，因此，本课题的研究及对策，对完整居住社区建设具有借鉴和指导意义。
一、萧山区老旧小区改造历程与成效
2021年萧山区部分行政区划调整，现为12个镇、10个街道，据统计共有老旧小区423个，主要集中在老城区城厢街道和北干街道，整体呈现出以商品房为主、破损程度重、老年人口多、文化底蕴深的特征。萧山区老旧小区改造自2009年开始，至今已有14年历程，可分为以下5个阶段：
第一阶段：老旧改工作起步阶段。2009年至2012年重点对失管房实行了纳管，并同步对小区硬件设施进行了提升改造。第二阶段：G20峰会改造阶段。2013年借势“三改一拆”行动，老旧小区改造再掀高潮，对城区1999年前建成的住宅房屋进行全面摸底，并围绕G20峰会制定2014-2016三年行动计划，旧改工作进入全面攻坚阶段，主要开展道路、房屋立面、街区环境提升。第三阶段：“后峰会、前亚运”阶段。2017年制订老城区有机更新三年行动计划（2017-2019），引入物业管理服务，做到建管衔接，投资额从过去的不足400元/平方米，增加到近800元/平方米。第四阶段：“亚运兴城”阶段。2020年制订了老旧小区综合提升改造计划（2020-2022），通过实施“五改五拓一完善”，积极打造“六有小区”。第五阶段：现代社区建设阶段。2023年萧山区制定老旧小区改造专项规划（2023-2025），融入“未来社区”和“现代社区”理念，确定规划单元68个社区，其中未来社区型21个，综合整治型33个，基础改造型14个。
回眸数十年旧改历程，在杭州市相关政策指引下，和“G20峰会”与“杭州亚运会”两股时代东风加持下，萧山区老旧小区改造工作在全省全市具有领先性。第一是覆盖范围广。截至2022年底，已累计改造涉及社区29个，房屋1769幢，面积385万平方米，受益家庭49928户。实现了城区1999年底前建成的成片旧住宅区（除高桥小区外）改造全覆盖，有效改善了老旧小区的居住环境，提升了老城区整体环境面貌。第二是理念领先。新一轮三年行动计划中明确指出要以“最多改一次”为标准，以“对老旧小区改造要赋予未来社区理念”为指引，从“单个社区改”转向“片区改”，从“硬件改”转向“硬件软件一起改”。第三是内容全面。经过多轮迭代升级，老旧改内容从原本的建筑本体修缮、基础设施改造、小区环境整治等方面，扩大到物业管理服务、服务配套补齐等方面，由表及里进行全方面提升。
在领先的顶层设计和工作方法指导下，萧山区老旧改工作屡获嘉奖。振宁社区获评杭州市老旧小区改造最佳案例，广德小区、南江公寓和南门江住宅区、崇化三区老旧小区改造项目获评典型案例。宁都花园等小区电梯加装获评杭州市“最美加梯项目”。
二、萧山区老旧小区改造存在的问题
（一）公共服务空间少
根据统计，萧山区老旧小区类型以商品为主，占比达84%，源于2005年之前的商品房小区基本没有按照7%的比例配置配套用房，所以老旧小区普遍存在配套空间小而散的问题。同时，由于全域盘查不足和老旧小区存在物业缺失或物业服务差的情况，导致大量区级、社区级、村级存量资源未被盘活，且权属复杂，总体呈现出空间少、难利用的问题。
（二）政府资金压力大
老旧小区改造资金主要由地方财政承担，居民出资以及社会力量参与等资金统筹机制尚未形成。自2017年起，老旧改投资额从不足400元/平方米，增加到近800元/平方米。由于新一轮三年行动计划指引老旧改要与完整居住社区建设接轨，要求更高，覆盖面更广，造成财政压力大。过去按面积补贴、一刀切的奖补政策也存在不合理性，导致建设主体创优创先的积极性不高，老旧改精品亮点项目少。
（三）社区配套旧债多
“面子”易改，“里子”难补是老旧小区的痛点难点，对标完整社区配套要求，存在较大缺位。老旧小区由于形成时间早，建设理念落后，一开始配建的公共服务设施就存在不足，尤其是在医疗卫生、养老托育、文化休闲、管理服务、交通停车等方面存在缺失。其次，可利用空间小而散，导致配套设施面积不能满足，公共服务设施分布散乱，可达性不高，辐射性差，居民实际获得感不强。
（四）长效发展持续难
老旧小区历史上长期存在物业缺失的问题，随着无物业小区“清零”任务的开展，截至2023年萧山区老旧小区专业化物业覆盖率达到94.35%，但物业费收缴率低和服务品质差恶性循环仍存在，而当前大部分老旧改工作停留在满足居民安全需要和基本生活需求的基础性改造，在社区可持续运营、特色文化传承、居民参与社区生活等方面尚有欠缺，导致社区自我造血能力弱、辨识度低、群团活力不足，对社区长效运营和未来发展造成较大阻碍。
三、老旧小区改造背景下的完整居住社区建设建议
1、“全域体检，全域规划”解决“空间怎么来”问题在推进共同富裕示范区建设指引下，萧山区老旧小区改造理念已从原先侧重“单个项目”改造为主，向注重城市相融共生，推进“片区化”改造转变，推进相邻小区周边联动改造、整个片区统筹改造。老旧小区改造背景下的完整社区建设要立足全局，通过全域思维、系统思考社区发展问题。在建设过程中，去哪里“挤”出空间来落地公共服务设施，以实现完整社区关键要素全覆盖，一直是各个老旧小区的难点与痛点。通过多年的实践探索，现已总结出了通过拆违腾空间、连片拓空间、改建增空间等多种方式来“挤出新空间”的经验，北干街道也在一线实践中探索出了通过全域体检、全域规划来挖潜空间的方法论。以全域社区体检作为统筹完整社区建设与管理的重要抓手，推动社区配套功能完善、品质提升，对于空间怎么来的破题路径可总结为“盘出来”、“挖出来”和“谈出来”三种方式。
一是全域调研，“盘”出现存闲置空间。以镇（街）为单位，通过开展全域社区调研，盘出各社区现存闲置空间与碎片化空间，通过腾挪整合、空间置换等形式进行整合利用。如北干街道北干一苑老旧小区改造通过整合闲置的党群服务中心改造用于“共富民生坊”，增加老年活动室、日间照料中心、儿童室内活动场地、幸福学堂等“一老一小”服务场景。二是全域体检，“挖”出潜在可利用空间。以完整社区建设的指标体系为核心依据，摸清各社区现状情况及公共配套服务需求，结合全域调研工作的开展，挖掘出产权不明晰、被忽视的闲置空间。闲置用地可结合临时停车场建设用于满足社区需求，潜在可利用空间如高架桥下空间、架空层等，可通过改造利用作为社区配套功能。三是全域规划，“谈”出可共享空间。对于权属明晰，但不在镇街或社区的空间，可通过与产权主体协商的方式，用于公共配套的增补。第一“谈”村级资源，针对村改居的社区，可通过协商，将村经联社产权的经营用房腾出部分用于社区公共配套建设。第二“谈”区级资源，对于房屋产权或管理权属行政事业单位或国有企业的区级存量用房，在保障其自身必需空间外，可将其余空间通过“优惠租赁”的形式提供给所在镇（街）、社区用于完整社区的公服设施建设。第三“谈”小区资源，对于商品房小区可利用空间多为物业用房的情况，可通过镇街、社区与业委会，通过业主大会形式协商利用部分空间，用于社区公益及惠民性服务。
2、“资金统筹，分类施策”解决“资金怎么用”问题由于萧山区老旧小区众多、基础设施落后、资金投入高，相较“应改尽改，一次改到位”的要求，目前萧山区财政800元/平方米的补助标准加之省市补助资金的支持仍略显不足，尤其是自2022年，萧山区老旧小区改造引入未来社区“三化九场景”理念以来，800元/平方米的财政补助已无法承担相应的改造标准落地，改造内容往往只局限于满足居民安全需要和基本生活需求的基础性改造。针对以上情况，如何更好地解决资金怎么来、怎么用的问题成为重中之重。
一是要结合社区分类施策。在现有800元/平方米的财政补助标准上，结合老旧小区自身条件、片区公共配套设施基础以及居民改造意愿进行分类，按照重点改造型、优化提升型、基础保障型予以差异化补助，以平衡财政资金压力。探索片区条件差、改造力度大的老旧小区予以多补，基础条件好、改造力度小的老旧小区予以少补的分类补助措施，提高各镇街和社区老旧小区改造的积极性。二是积极争取各项资金。积极研究当前最新热点政策，将老旧小区改造与完整社区打造、未来社区创建、城市社区嵌入式服务设施建设等政策结合起来，积极向上争取各类政策性保障资金补贴，提高资金池子基数和资金使用效率，避免重复建设，造成资源浪费。以目前杭州市最新的针对未来社区奖补政策为例，列入杭州市级未来社区创建项目并在未来社区验收通过后，对所属区、县（市）政府（管委会）给予每个不超过100万元的奖励；对2023年下半年及之后批次验收通过的省级未来社区项目，对所属区、县（市）政府（管委会）给予每个不超过100万元的奖励；在创建成功省级未来社区的当年及次年内，经推优创建成功的省级引领型未来社区，对所属区、县（市）政府（管委会）再给予每个不超过400万元的奖励。三是拓宽资金筹措渠道。在确保区财政资金保障的基础上，积极倡导“谁受益、谁出资”，鼓励居民发挥主人翁意识，通过自筹、使用房屋维修基金、提取住房公积金等方式，出资参与老旧小区改造，特别是在个性化提升改造等方面，合理落实居民出资责任。拓宽社会投资渠道，吸引民间资本参与老旧小区改造项目，通过减免税费等方式，引导养老、托育等机构为老旧小区提供服务，探索建立“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的共赢模式。
3、“分级谋划，因社制宜”解决“配套怎么补”问题
建设完整居住社区，就是对城市空间进行重构，保障居民在步行范围内能享受到完备的生活配套服务，满足居住社区生活的基本需求。对于如何完善社区配套，随着萧山区老旧小区改造、社区公共服务设施补短板提升行动的推进，萧山区形成了全域式、街区式、集中式三种配套设施增补模式。
一是全域式。全域规划可以打破社区之间各自为政，对于街道级、区域级可共享的场景建设缺乏统筹考虑的弊端。作为萧山区城市化率高、老旧小区数量多的典型代表，北干街道因地制宜，探索出了“一街一坊”跨社区街区式全域配套增补模式，按照“应设尽设，共享覆盖”的原则，通过全域规划11条“共富街”、29个“民生坊”，打造出“一街一坊”全域覆盖的民生服务设施体系。目前已经在广德社区已经获得比较好的试点效应，正在加速推广。二是街区式。社区内存量空间打造，以可利用的社区底商为主，精准定位社区居民人群需求，植入公益性、惠民性和经营性功能业态，形成街区式的生活空间，激活社区活力，为居民提供多元服务，提升居民生活品质。例如新街街道新宜社区，依托戚枫路可利用的沿街社区底商，通过“立面统一”“多元业态”“三色街车”等多种形式，整合街区零散的商户，以一条幸福街区“新宜里”串联“乐融”系列四大标准场景，形成“街区式民生综合体”的创新模式，破解商品房社区空间不足的痛点，让居民享受到多元、完整的配套服务。三是集中式。以社区存量用地或闲置综合楼为主，精准定位社区居民人群需求，形成集中式的公益性、惠民性和经营性功能业态集合，满足居民多元化的生活服务需求。例如瓜沥镇七彩社区，作为浙江省未来社区（完整社区）建设先行先试样板，通过利用原有公交场站，打造出集公共交通、公共服务、全民学习、生活消费等功能于一体的新城镇文化生活综合体，让居民享受到一站式的便捷生活服务。
4、“长效运营，特色彰显”解决“发展可永续”问题无论是老旧小区改造，还是完整居住社区建设，通过有效管理形成长效机制，通过特色文化建设提升居民认同感和归属感，是巩固工作成果，开拓发展局面的重要工作。萧山区通过运营可持续路径探索、数字技术赋能治理、社区传承文化打造，对于解决社区永续发展问题提供借鉴思路。
一是运营可持续。路径一：开展强社惠民集成改革。由社区与市场第三方合作成立社企共建的强社运营管理公司，强社公司通过服务、经营、出租等方式实现增收，再用收入的资金反哺居民，为社区提升设施、开展活动、提供服务，有效破解社区发展缺乏经营主体的难题，打通发展社区经济与回馈社区公共事业的有效途径。路径二：成立社区发展基金。由镇街统筹成立社区基金，拓展社区发展所需要的资金筹措渠道，吸引更多相关方参与社区投入，用于社区帮扶、社区志愿、社区共治、社区资助、创业创新等社区发展事业，助推社区运营可持续，提升社会认同、居民参与和社会资源的整合。路径三：建立社区合伙人机制。通过培育多类型合伙人、推行多重合伙模式、扶持多样合伙项目、发挥多种合伙效能，实现“社区合伙人”引培管用闭环，激发社区成员的积极性和参与度，促进社区的繁荣和发展。
二是智治有成效。在完整社区硬件建设补足的同时，还应强化数字化手段在社区层面的运用。在老旧小区改造及完整社区建设推进过程中，全面推广数字赋能智慧服务新模式，将住户身份识别、社区公共服务、居家生活服务等更多未来场景结合起来，为社区居民、管理人员、物业服务建立高效、丰富的智能化应用平台。以萧山区区级平台“红领通”为核心，连通“浙里未来社区在线”等平台，实现数据共享、应用互通、实时联动，同时结合数字社会场景应用落地，线上线下融合提升公共服务设施效能。
三是文化有传承。社区文化传承是加强社区凝聚力、形成社区特色、培养社区居民文化认同感与归属感的核心内容。在完整社区建设中，结合社区场景打造、群团培育孵化、社区品牌塑造三大路径开展社区文化传承，可以为社区长效运营打造核心文脉。在社区场景打造方面，如湘湖社区通过在湘湖村史馆实景复制还原湘湖砖瓦厂的砖窑建筑，提取“红砖”元素打造红墙灰玻的“睦邻湘逢”综合体，并配建象征湘湖砖瓦厂的大烟囱等方式让“红砖”文化在当代延续，打造具有辨识度的社区文化品牌。在群团培育孵化方面，如宁围街道振宁社区、瓜沥镇七彩社区通过社区群团资源的挖掘与培育孵化，结合公益课程、邻里文化活动与大型文化表演活动举办，探索社区的文化自生长模式。在社区品牌塑造方面，如南阳街道潮都社区精准把握混合型安置社区认同难、适应难、融合难的治理难题，创新探索形成混合型安置社区“七式治理”法，形成了自身社区特色品牌。
四、结语
萧山区经过十多年的探索，在老旧改和完整居住社区建设上探索出了一条萧山路径，也面临着新的挑战。两者融合推进，为社区建设发展提供了新的思路。萧山区将秉持片区化、系统化、全域化的原则，加快推进老旧小区改造和完整居住社区建设，不断增强人民群众的获得感和幸福感，为更多社区提供样板借鉴。
作者： 编辑：李菲菲