破解工业用地闲置低效困局——低效用地“腾笼换鸟”以及产业园区开发对策研究

更新时间：2023-12-29 17:09:22    内容来源：   

一、背景意义

改革开放伊始，萧山乡镇企业异军突起，在民营经济、块状经济和开放型经济的加持下，萧山工业经济先发优势明显。21世纪以来，萧山经济进入了工业化、城市化、信息化、市场化进程的加速阶段，城市规模急速扩张，大量工厂扎根村镇，土地和空间的不足制约了经济的可持续发展，粗放式的土地利用模式难以为继，萧山优势呈弱化趋势，亟待破难创新。2004年，时任浙江省委书记的习近平同志在“八八战略”中提出“腾笼换鸟，凤凰涅槃”的重要战略举措，自此，浙江正式揭开了“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的序幕。本次调研希望通过对萧山区村镇低效工业用地的研究，探索土地闲置低效的成因，分析工业用地“腾笼换鸟”的难点与对策。

二、调研发现的情况

通过调研，发现当前我区闲置低效工业用地现象集中体现在5个方面：一是亩均产值较低，究其原因包含建筑容积率低、经营投产率低，土地资源未发挥应有的经济效益；二是闲置浪费严重，大量工业用地未投产使用或挪作他用，侵占了宝贵的土地资源；三是空间品质落后，危旧厂房脏乱差现象普遍，房屋质量堪忧，配套设施落后，影响着城市面貌和人居环境；四是用地配置混乱，工厂扎根居民区破坏城市格局，产业冗杂无序，不利于形成规模效应；五是合法违法叠加，私搭乱建严重，工业用地违规使用或合法工业用地存在违章建筑。

三、思考分析的结论

分析闲置低效用地产生的根源，主要有3个方面：一是产业结构问题。分析萧山区产业结构的特点，高耗能重污染产业居多，“低小散乱”特征明显，多数产品处在产品链末端，存在科技含量低、研发能力弱的产业层级劣势，有限的土地资源将严重制约该类产业发展的脚步。二是历史遗留问题。早期政府供应土地时未设置达产税收相关的惩罚措施和清退机制，准入门槛和达产标准的缺失，导致企业购入土地后将土地当成投资品，丧失了提升经营效益的自驱力。三是统筹规划问题。过去土地规划思想观念落后，土地规划技术水平较低，在用地结构上未充分考虑地区长远发展，从而造成大量土地资源低效利用或闲置浪费。

四、研究提出的对策

一是坚持规划引领原则，加强规划引导，统筹用好各类产业空间。高起点开展园区国土空间规划编制工作，把园区工业用地规划和产业发展规划一并纳入。在园区产业定位的指导下，科学制定产业分区发展规划，优化园区空间布局。二是坚持因地制宜原则，根据园区所在地区的自然条件、现状特点和建设条件，统筹确定园区规模和布局，合理利用产业空间，制定合理的产业发展时序及空间布局指引、存量产业土地利用及增量土地结构、重大产业项目和平台引进、新型产业基础设施建设等，打造高质量的产业空间。三是坚持集约高效原则，深化“亩均论英雄”理念，以存量拓空间，向存量要效益，推进存量工业用地空间优化、用地提容、产业集聚、企业提质。强化新增产业用地的投入产出、节能环保、安全等指标约束，鼓励复合利用，提高土地利用效率。四是坚持科学管理原则，全面加强工业用地全过程管理，强化产业准入、土地供应和产业监管全过程管控，加强工业用地的信息管理，建立动态考核和达产验收机制。实施工业用地项目产出分类监管，开展工业用地产出效益评估，推动低效工业用地改造升级、老旧工业集聚区提质增效。五是坚持市场导向原则，依据园区发展战略和国土空间规划，以产业需要和市场需求为导向，确定规划性质、用地指标和配套设施比例，按照新产业、新业态发展需求确定产业用地开发强度，充分保障园区产业发展需要，强化土地要素精准供给。

五、后续转化的考虑

实行政府国企平台主导、市场主体再开发和原企业自行改造提升等多元化开发模式。一是精准发力，深化低效整治。锁定年度连片整治重点区域，全力推进临浦精密智造产业园、闻堰信创产业园、瓜沥智慧家居产业园、西山商务中心等项目，通过工业上楼、厂房代建、租赁权回购等创新手段实现土地功能复合、空间高效利用。二是规划先行，一张蓝图干到底。提前谋划园区发展目标定位，锁定主导方向，打造集约化的产业生态，从而保证产业与配套定位的延续性及合理布局；同时在开发过程中“留有余地”，为未来发展留下弹性延展空间。三是拓宽渠道，优化资金保障。持续拓宽资金渠道，争取新增产业项目、盘活存量项目、支持兼并重组收购项目的工业用地资金池补助。探索REITs、政企合作、资产作价入股、发行债券、资产证券化、产权转让等方式，充分筹措资金。设立产业基金配套，引进外部投资力量，尝试“产业基金+产业园区”的新型资金保障模式。四是多点联动，强化政企合力。探索实践“民企国企两力共建、市区镇三级共推”的合作模式，以膜材料小镇为例，产发集团作为做地开发、建设营运的主体，联合科百特协助政府招引企业，构建膜材料产业生态圈。杭州市区联动招商，加大对小镇土地、资金等要素支持；萧山区成立工作领导小组，加强对小镇工作的指导和支持；河上镇成立工作专班办公室，全力推进小镇建设工作。五是品牌推宣，实施精准招商。做好产业园区对外宣传推广工作，不断提高品牌知名度和影响力。高质量推进国际膜材料展示馆建设，利用声光电、全息投影技术，全面展示膜材料技术成果和发展前景，打造小镇标志性地标。六是精益求精，深耕产业赋能。从“承接中小企业园区开发建设”到“为区域招商引资+综合运营创造生态，进而促进增量”，靠运营服务致胜，以促进产业高质量发展和空间高水平运营管理为目标，面向载体拥有方、产业组织、企业家、企业员工等特定对象，提供系统化专业化服务。

作者：  编辑：杜科慧