建立公积金纠纷多元化解机制破解历史追缴难题对策研究
更新时间：2023-12-29 16:51:40 内容来源：
一、引言
（一）住房公积金纠纷多元化解机制的必要性
一是职工维权意识增强。住房公积金作为住房金融保障体系中的重要组成部分，有效推动了我国住房市场的改革和进步，不仅提高了广大职工的住房消费水平，也促进了城市保障住房的建设。随着住房公积金法律以及政策不断普及，越来越多的职工开始重视自身的住房公积金权益。二是历史欠缴问题突出。由于住房公积金缴存覆盖面长期处于低水平状态，历史欠缴的问题日渐突出，一旦大面积爆发，必然给企业造成重大的经济影响，甚至动摇社会的稳定。三是纠纷解决方式单一。目前主要解决方式为依靠住房公积金行政执法帮助职工向单位进行追缴。但行政执法受制于严格的程序和规范，容易增加行政执法的成本和时间；相关执法部门缺乏足够的经费和人力，容易影响行政执法的质量和效果；行政执法的强制性，更容易激化单位和职工的矛盾，引起一些列社会问题。因此，如何有效化解历史追缴问题，是保障住房公积金长期稳定发展进程中必须跨越的沟坎，而建立公积金纠纷多元化解机制，破解历史追缴难题也就势在必行。
（二）历史追缴难题在公积金管理中的普遍性
这种普遍性存在于公积金管理中心在追缴公积金时，往往会遇到各种历史原因导致追缴困难的情况。这些历史原因包括：一是政策不健全。在公积金制度建立初期，存在政策不健全、制度不完善的情况，导致一些单位和职工没有及时缴纳公积金或者未足额缴纳。二是推进不到位。由于住房公积金早期强制性政策推进不到位，单位和职工没有及时了解相关住房公积金政策规定，导致没有及时缴纳公积金。三是查处不主动。目前公积金中心多以处理职工来投诉举报为主，未积极主动去查处单位存在的历史未缴、少缴公积金的问题，这就导致职工投诉历史欠缴不断出现。四是惩戒力度不够。现行住房公积金管理条例中，对未缴、少缴只是责令限期改正，至多是法院强制执行，缺乏法律赋予的强制执行手段和必要的检查审计权，如查封、冻结、划拨等，导致单位存在侥幸心理，历史欠缴问题不断。
（三）研究的目的和意义
通过深入研究和探讨住房公积金纠纷多元化解机制，旨在推动相关制度的完善和发展，为实际解决单位和职工的历史追缴问题提供理论支持，以实现公正、高效、低成本地解决公积金纠纷。建立健全的住房公积金纠纷多元化解机制具有重要的现实意义和深远的社会影响。首先，这一机制有利于充分保障职工的合法权益，增强社会公正和稳定性。其次，通过多元化的解决方式，可以更好地适应不同类型和情况的纠纷解决需求，提高解决效率和质量。再者，从社会整体角度看，住房公积金纠纷多元化解机制的推广可以降低社会矛盾和冲突，促进和谐社会的建设。
二、住房公积金纠纷多元化解机制的现状分析
（一）住房公积金纠纷多元化解机制的种类
1.行政调解。行政调解是国家行政机关处理平等主体之间民事争议的一种方式,国家行政机关对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷,依照有关法律和程序主持协调,促使纠纷的双方当事人在自愿原则,平等协商的基础上达成一致协议,从而合理地,高效地解决纠纷矛盾.在住房公积金领域则及具体表现为在职工投诉举报单位未缴或者少缴住房公积金的查处过程中，以住房公积金管理中心作为中间人，按法定程序在单位和职工之间进行协调，使双方意见达成一致，从而化解矛盾，促进社会和谐。
2.协商和解。单位和职工不通过行政执法等程序，双方自行经过友好协商的方式达成和解协议，解决住房公积金纠纷。
3.第三方调解。在住房公积金行政执法程序外或执法程序内，通过委托第三方，包括但不限于律师、法院、属地街道、人民调解组织、社会力量等参与调解，使得单位和职工达成一致意见，从而解决住房公积金纠纷。
（二）我市各地住房公积金纠纷多元化解机制的运行现状
1.杭州住房公积金中心于2021年7月印发《杭州市住房公积金纠纷调解程序规定（试行）》，主要特点是委托人民调解组织、律师事务所等第三方调解机构进行单位和职工之间的住房公积金纠纷的调解。重点在行政执法环节前的调解行为，在受理人员收齐职工投诉材料，职工本人申请调解，将投诉材料移送至中心指定的调解联络人，再有调解联络人发送到调解结构进行调解。目前为委托第三方律所进行调解。
2.杭州临平区政府办公室于2021年8月印发《临平区住房公积金矛盾纠纷化解工作实施方案》。主要特点为一是将住房公积金纠纷纳入社会矛盾调解治理领域，引入诉前调解机制。二是在公积金中心接到信访投诉后转交给属地政府处理，并对10人以上的集体上访行为规定了介入部门。同时设立公积金“微法庭”，通过司法调解与人民调解优势促成企业和职工的诉前和解。目前具体纠纷化解操作为在行政执法程序前，将投诉案件委托“微法庭”律师或者属地镇街进行调解处理。
3.余杭住房公积金中心在处理住房公积金纠纷调解中，引入“浙里调解”平台，职工申请调解后，由中心将案件上传至平台，由余杭调解委员会分派调解员进行调解处理。
4.萧山区人民政府办公室于2023年9月印发《萧山区住房公积金矛盾纠纷化解工作实施方案》主要特点为一是将住房公积金纠纷纳入社会矛盾调解治理领域，引入诉前调解机制。二是在公积金中心接到信访投诉后转交给属地政府处理，并对10人以上的集体上访行为规定了介入部门。目前具体纠纷化解操作为在行政执法程序前，将投诉案件委托给第三方律师进行调解处理。2023年1月至11月，萧山分中心受理案件149件，立案109件，结案121件，结案中运用多元纠纷化解机制调处68件，调解率56.2%。
（三）公积金纠纷化解机制存在的问题
1.法律法规不健全。目前公积金纠纷化解机制的法律法规尚不完善，缺乏具体的操作规范和执行标准，对公积金管理中心在处理纠纷调解中缺乏相应法律依据。
2.缺乏专业的纠纷化解机构。根据目前各地住房公积金的纠纷化解方式，大多利用法院、律师、人民调解组织等第三方进行调解，相关机构对于住房公积金的政策法规掌握的程度不一，调解效果不佳。
3.纠纷化解的警示性有待增强。很多调解的目的只是单纯为解决某一职工的纠纷问题，无法对整个单位形成良好的教育意义，对历史欠缴及未来可能发生的投诉无警示作用。
三、历史追缴难题在公积金管理中的原因分析
（一）历史追缴政策的不完善
在现有住房公积金法律法规及政策条件下，历史追缴单方面认定单位违规，单位将面临追缴年份长、基数无法调整、比例偏高等政策问题。
1.追缴期限长，且无追诉期。
根据《中华人民共和国建设部 财政部 中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》（以下简称条例）发布之月起欠缴职工的住房公积金。另外，《条例》未就住房公积金权益的追诉设置期限，只规定单位未缴或少缴职工住房的，由住房公积金管理中心责令限期缴存，逾期不缴存的，可以申请人民法院强制执行。《条例》于1999年4月颁布，距今已有24年，《条例》未就公积金的追溯期作出相关规定，若单位开办时间较早且未给职工缴纳住房公积金的，追缴期限可以长达二十余年。
2.缴存基数明确，无可协调性
根据《条例》第十六条规定：住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度的月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。第十七条规定：新参加工作的职工从第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。新调入单位的职工从调入单位之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。综上规定，住房公积金的缴存基数为职工的工资标准。历史追缴中对于缴存基数具有确定性，无法按照其他标准进行核算。
3.历史比例较高，追缴压力大。
职工补缴期间单位已建缴的，按补缴月份所对应的单位年度缴存比例确定补缴期间的缴存比例。未建缴的，由单位按不低于中心每年公布的最低缴存比例确定相应年度补缴比例。（关于确定职工住房公积金补缴期间缴存比例和缴存基数问题的会议纪要，杭公积金纪要（2011）20号）。以萧山区为例，自2002年1月起，住房公积金缴存比例为10%《关于调整住房公积金缴存比例的通知》（萧政发〔2001〕188号）。2007年7月起，住房公积金缴存比例调整为12%《关于2007年度萧山区企业住房公积金缴存基数调整的通知》（萧公积金〔2007〕）第4号）。至2020年7月开始，缴存单位才可以在5%-12%之间自主确定住房公积金缴存比例《关于转发杭州住房公积金管理中心〈关于开展2022年度住房公积金调整工作的通知〉的通知》（萧公积金〔2020〕9号）。也就是说，即使单位目前按照5%的缴存比例缴纳住房公积金，在20年左右的历史欠缴中，计算补缴的缴存比例基本维持在10%到12%。目前也未有新政策对历史欠缴的比例进行调整，在基数确定的情况下，无法调和的高缴存比例势必给单位带去极大的经济压力。
（二）制度覆盖面较低，欠缴人数多
以萧山区为例，住房公积金缴存覆盖面依旧偏低。
从图表中可以看到，2017年至2022年，萧山区住房公积金缴存人数与当期社保缴存人数比较差距明显。虽然从2017年开始，我区住房公积金占社保比重从31.93%上升到39.93%，但还有六成的职工并未缴纳住房公积金，住房公积金制度覆盖面较低，造成历史欠缴问题积累更加严重，历史追缴投诉不断，如“灰犀牛”般对今后的住房公积金管理工作提出考验。
（三）管理部门“困难重重”
一是信息共享机制不完善。公积金管理中心必须通过单位和职工的双向调查才能确认单位违法事实，无法通过相关部门获取单位现在和历史的职工的相关信息，难以主动对单位在职员工未缴和历史欠缴进行查处，造成历史欠缴问题加剧。二是执法重心不靠前。目前多以职工投诉举报为主，公积金管理中心虽开展专项执法活动，但往往针对企业未建立住房公积金制度或未给在职职工缴纳进行查处，未对单位历史欠缴问题进行处理，造成历史追缴问题不断出现。三是联合查处机制缺乏。公积金中心单独对单位未缴、少缴问题进行查处，无法联合其他部门形成合力，迫使企业彻底解决历史公积金欠账问题。四是行政执法经费、人员不足。面临越来越多的投诉案件，公积金管理中心专项执法人员欠缺，委托调解、行政复议和行政诉讼等需要的经费严重不足。
（四）职工追缴信息的收集困难
1.职工法律意识不足，无法及时维护权益。很多职工仍停留在住房公积金是单位福利的认识阶段，认为住房公积金可交可不交。一旦发现当时单位未缴纳住房公积金时，很多单位已关停或注销，无法及时维护权益。
2.投诉具有滞后性。表现为大多数投诉案例都是职工离开单位后前来投诉，要求的均是补缴历史欠缴的住房公积金，很少有在职时主动维权，要求单位给自己足额缴存住房公积金，欠缴问题不断累计。
3.职工证据准备不充分。因为投诉具有滞后性，很多职工在劳动关系存续期间并没有意识到需要维护自己的合法权益，因此没有很好的保留证据材料，到后来需要投诉时拿不出劳动关系或者工资关系方面的证据。而根据住房公积金行政执法办法规定，必须提供相关证据材料才能受理和调查处理，职工又得通过劳动和司法部门确认劳动关系及工资情况，大大提高了维权时间和成本，加深了职工对单位和行政部门的矛盾关系，不利于营造和谐的社会环境。
（五）个案具有群发性
历史追缴投诉往往刚开始时是一个单位的某一个职工，经行政执法或纠纷化解处理得到补偿后，该单位其它未缴、欠缴的职工就群起响应，造成群体追缴历史问题，且往往具有人数多、来势快、需要解决时间短、单位经济压力大等多方不利因素。萧山分中心已经历群体性投诉案件如2018年东岱珠宝案涉及800多名职工、2019年杭州乐荣公司案涉及1100多名职工、2020年杭州世御科技有限公司案涉及400多名职工。
四、建立公积金纠纷多元化解的积极作用
（一）维护单位和职工合法权益、促进企业健康发展
公积金纠纷多元化解一定程度上可以减轻单位的历史追缴成本，更快更好地维护职工的权益，提高职工对单位的信任度和满意度。加强单位与职工之间的沟通和交流，增强单位与职工之间的信任和理解，从而为企业的发展创造更加稳定和谐的环境。
（二）方式灵活多样
解决单一依靠行政执法的手段应对历史追缴问题。通过行政调解、协商和解、第三方委托调解（包括但不限于律师、法院、属地街道、人民调解组织、社会力量等等）多种方式，根据单位、职工的不同特点进行选择调解，以提高公积金纠纷的化解的成功率。
（三）办事效率得到提高
解决职工因投诉资料准备难、行政执法程序时间长等诸多问题，较快的帮助职工解决住房公积金纠纷，极大的提高公积金管理部门的办事效率。
（四）促进社会和谐稳定
公积金纠纷一旦得不到及时解决，容易导致职工的利益受损，从而引发一系列的社会问题，如上访、罢工等。通过多元化解，可以及时解决纠纷，维护社会稳定。
（五）节省行政执法成本
通过公积金多元纠纷化解，相对减少行政执法程序的产生，缓解行政执法人员和经费的短缺，进一步的节省行政执法的成本。
（六）纠纷化解实效明显（以萧山区为例分析）
1.纠纷化解率持续上升
2019年至2023年10月，萧山分中心案件受理数量逐年上升，从2021年起更是有翻倍上升的趋势。但从2021年开始，分中心通过运用多元纠纷化解，通过分中心的介入调解、企业与职工的自行协商，律师调解、属地镇街帮助调解，职工撤诉调解数量也是翻倍上升，对于解决职工投诉和减少行政执法的发生起到很大作用。
2.群体投诉化解成效明显
在萧山分中心近几年经历的群体投诉中，如2018年涉及800多名职工的东岱珠宝案、2019年涉及1100多名职工的杭州乐荣公司案、2020年涉及400多名职工杭州世御科技有限公司案、2021年涉及30多名职工的杭州联华华商集团有限公司案，通过公积金中心、属地镇街、相关部门、企业的调解，绝大多数职工通过纠纷化解撤销了对相关企业的投诉。多元纠纷化解在解决群体投诉中效果明显。
五、建立公积金纠纷多元化解机制破解历史追缴难题的对策建议
住房公积金多元纠纷化解机制是指通过住房公积金管理中心联合多方社会力量，通过多种方式和手段来解决住房公积金纠纷，包括但不限于调解、协商、和解等非行政执法及诉讼方式。该机制旨在避免将纠纷单纯的依赖行政执法程序，而是重视多元化、多途径的纠纷解决方式。
（一）完善历史追缴的纠纷化解政策及操作细则
制定和完善相关法律法规，明确化解历史追缴纠纷的适用范围、处理程序、执行标准等，使处理过程有法可依、有章可循。特别是在具体实施过程汇总注重以下三点：一是要着力纠纷化解的政策引导作用。在解决过程中达到惩前毖后的作用，帮助企业建立和完善住房公积金制度，逐步解决历史欠缴的问题。二是要深入发挥各种调解手段的互补作用。深入研究行政调解、第三方调解（律师、法院、属地街道、人民调解组织、社会力量等）、单位自行协商的互补作用，以解决纠纷为最终目的，深入实际情况选择调解手段。三是要重视推动和谐的用工环境。在纠纷化解过程中积极营造和谐氛围，减轻单位和职工的背对关系，促进良好的用工关系健康发展。
（二）加强部门协调，建立跨部门沟通处理机制
一是联合人力社保、工商、工会、税务等多部门，建立职工劳动关系确认和工资收入证明信息的共享机制，加强数据沟通，打破数据壁垒，形成数据一张网，为处理住房公积金历史欠缴问题提供数据信息基础，使多元纠纷化解进展更加便捷顺利。二是加强与劳动监察、劳动仲裁、人民法院等部门协调沟通，建立联合调处机制，促使住房公积金矛盾纠纷能靠前解决。
（三）建立专业的纠纷化解机构和队伍
无论是行政调解还是第三方调解，都需要专业的机构和队伍人员作为保障，要加强调解员队伍建设，提高调解员的素质和能力。使住房公积金纠纷调解员不仅具备完善的住房公积金政策知识，也具备法律、心理学、社会工作等专业知识，以便于更好的调和单位与职工之间的矛盾，切实的解决住房公积金纠纷。
（四）加大对住房公积金纠纷化解的经费支持
各级各部门要充分考虑到住房公积金历史欠缴问题在保障职工权益、企业稳定发展、社会和谐稳定等方面的重大影响，加大对住房公积金纠纷化解工作的经费支持，保障住房公积金纠纷化解工作的健康有序开展。
（五）开展“源头治理”，进一步加大对住房公积金政策的宣传
历史欠缴问题的产生来源于单位和职工对住房公积金法律法规和政策的不熟悉、不重视、不执行到位，必须开展“源头治理”，持续加强政策的宣传和法律法规的普法，让单位和职工认识到住房公积金缴存制度的强制性和必要性，及时建立公积金制度并足额缴纳，减少历史欠缴问题的产生。
（六）持续发挥行政执法的坚强后盾作用
多元纠纷化解是解决住房公积金历史追缴问题的首要选择，但也要确保行政执法程序的正常开展，以行政执法的“高压”反推纠纷化解的顺利进行，以切实保障单位和职工的正常权益，维护经济和社会的稳定。
六、住房公积金多元纠纷化解在萧山的实际应用模式
（一）继续发挥律师调解的作用
律师调解作为第三方调解的首选，具有专业的法律知识和丰富的实践经验，单位和职工也更相信律师的权威性和中立性。同时根据杭州中心目前50%左右的律师调解成功率实践也证明律师调解在多元纠纷化解中的首选地位。随着案件受理的翻倍增加，一是要增加委托律师预算，确保调解案件的数量。二是要规范律师调解的移送方式和调解时效性问题，保证纠纷调解有效解决。当案件数量达到一定规模时，建议聘请专业法律顾问专职进行调解，建立公积金“微法庭”，以减轻与日俱增的行政执法压力。
（二）移交属地镇街调解
单位与职工发生住房公积金纠纷，可移交属地镇街进行调处，属地镇街对单位的实际经营状况和人事关系相对了解，容易帮助单位和职工达成一致意见，协商处理公积金矛盾纠纷。特别是发生群体投诉案件时，属地镇街的介入可进行有效沟通，实地说法，有助于更好的解决企业职工的投诉问题。
（三）纳入区级矛调平台
目前萧山区多元纠纷化解平台（浙江解纷码，简称“ODR”）,可由职工在网上直接提交诉求，分配到镇街司法所人民调解员进行调处。将住房公积金纠纷纳入该平台调解，可简化职工投诉材料提交步骤，减轻受理窗口压力，同时人民调解员具有丰富的调解经验，有助于帮助单位和职工解决纠纷。
（四）进入仲裁庭前调解
根据投诉案件职工的特点，大多与单位存在劳动纠纷而进行劳动仲裁，住房公积金已成为职工争取自身利益最大化的一个着力点。将住房公积金纠纷引入仲裁庭前调解，可靠前解决单位与职工的劳动纠纷，适当减轻单位公积金补缴压力，尽早的化解单位与职工的紧张关系，维护良好的用工环境。
六、结论
在现阶段法律政策条件下，住房公积金多元纠纷化解机制在处理住房公积金历史追缴难题中的积极作用是显而易见的，可有效减轻企业经济压力、更好帮助职工维护权益、提升纠纷解决的效率、减少公积金行政执法的成本、营造良好的用工环境、推进社会的和谐稳定。住房公积金管理中心要加强与相关部门的协调合作，探索建立完善多元纠纷化解的机制，充分运用多种调解的手段，在解决历史欠缴问题中发挥应有的作用。
作者： 编辑：杜科慧