新型研发机构登记设立为事业单位的实践与思考
更新时间：2023-12-29 16:46:41 内容来源：
新型研发机构登记设立为事业单位的实践与思考
区委编办理论学习中心组
摘要
新型研发机构是国家科技创新体系的重要组成部分，凭借全新的组织形式和体制机制，在产学研深度融合、科技成果转化等方面发挥了重要的作用。但其发展整体上仍处于探索阶段，成长中出现的不足需要及时梳理破解。本文以近年来萧山区新型研发机构登记设立为事业单位的运行管理实践为基础，并借鉴其他地方的做法，以期为提升新型研发机构的创新效能，促进其健康长远发展，提供更加精准的体制机制保障和优质的服务监管支撑。
关键词：新型研发机构 事业单位 登记设立 实践思考
新型研发机构是国家科技创新体系的重要组成部分，作为科技创新管理探索的实践产物，其形象的被称作“不完全像大学、不完全像科研院所、不完全像企业、不完全像事业单位”的“四不像”,但是其凭借全新的组织形式和体制机制，在产学研深度融合、科技成果转化等方面发挥了重要的作用，这些高能级创新平台是科创驱动的“放大器”，是涵养创新人才的“蓄水池”，是经济跃升的“强引擎”。
近年来，萧山区委区政府高度重视新型研发机构在全区经济社会发展中的重要作用，出台一系列扶持政策，鼓励国内外一流高校、科研机构、企业或高层次人才团队等优质科技创新资源，在萧山建设新型研发机构,大力实施名院名校名所工程，助力新型研发机构在我区发展壮大。新型研发机构作为新生事物，其发展整体上仍处于探索阶段，登记设立理论体系不够完善，普遍适用的有效管理手段比较缺乏，引才和留才存在困难，日常运作中的风险防控机制不够健全等问题，日益成为困扰新型研发机构发展壮大的突出问题。现就近年来萧山区新型研发机构登记设立为事业单位的运行、管理等实践进行思考，以期为提升新型研发机构的创新效能，促进其健康长远发展，提供更加精准的体制机制保障和优质的服务监管支撑。
一、新型研发机构的定义和属性
2019年科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政[2019]313号文件），指出“新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化的独立法人机构”，该文件中首次提出新型研发机构，并对其定义进行阐述。不难看出，新型研发机构具有聚焦科技创新，投资主体多元，独立法人三大属性，而独立法人又可以分为事业单位、民办非企业单位、企业三大类型。事业单位区别于企业的最大特点就是公益性和非营利性，区别于民办非企业的最大特点就是国有资产占比，民办非企业注册明确国有资产份额不得超过总财产的三分之一。
二、新型研发机构事业单位登记的准入依据
中共中央、国务院关于《分类推进事业单位改革的指导意见》中指出，要适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。在此背景下，为鼓励和引导社会力量参与社会公益服务，规范事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位（简称“登记设立事业单位”）登记管理，2015年，中央编办出台《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》（中央编办发〔2015年〕132号，简称“《办法》”），明确准入条件和登记程序。
2022年6月，中共浙江省委机构编制委员会印发《关于规范和创新事业单位登记管理的意见》的通知（浙编〔2022〕32 号），明确“支持发展新型事业单位”，并首次将登记管理对象分为审批设立事业单位和登记设立事业单位。根据该《意见》，登记设立的事业单位是指机关、事业单位、社会团体及企业等组织为了社会公益目的，利用国有资产举办，经登记管理机关登记、不纳入机构编制核定范围的非营利性公益服务机构（含符合条件的科研机构）。这再次明确了浙江省新型研发机构登记为事业单位的准入条件及依据。
2023年7月，为深入贯彻落实党的二十大精神和省委、省政府全面实施科技创新和人才强省决策部署，助力新型研发机构有序健康发展，省委编办印发《浙江省新型研发机构事业单位登记管理规程（试行）的通知》（浙编办发〔2023〕21号），首次在文件中使用新型研发机构的名称，也细化新型研发机构事业单位登记设立的准入条件，进一步明确开办资金、科研团队、研发经费投入、场地设施等方面的标准。
三、萧山区新型研发机构登记基本概况
（一） 基本概况
为深入实施创新强区战略，加快萧山经济高质量发展，奋力开创新时代萧山赶超跨越发展新局面,萧山区支持知名高校、科研院所在萧设立成果转化中心（基地）、技术转移机构，鼓励区内企业与高校院所开展产学研合作，共建研究院（实验室）等创新载体。目前全区有新型研发功能定位的机构为7家，其中浙江大学计算机创新技术研究院、浙江大学杭州国际科创中心、西安电子科技大学杭州研究院、湘湖实验室4家为事业单位登记，浙江省北大信息技术高等研究院、浙江巴顿焊接技术研究院为省民非登记，杭州市萧山区湘湖高新技术应用研究院为区民非登记。目前已累计认定省级新型研发机构5家，其中事业单位4家，民非1家。（见表一）
截至2023年6月底，全区具有新型研发机构定位的机构中，事业单位工作人员1078人，民办非企业单位工作人员614人；硕士以上高学历1201人，其中事业单位有863人，民办非企业单位有338人；高层次人才引进340人，其中事业单位高层次人才引进287人，民办非企业高层次人才引进53人(见图一）。
四、新型研发机构登记为事业单位的优势及成效
近年来，从中央到地方，机构编制部门先后出台一系列政策文件，从体制机制层面服务科技创新，为科研机构发展提供制度保障,新型研发机构登记为事业单位优势也日益凸显并取得积极成效。
(一)事业法人身份的体制机制优势。一是从事业单位机构属性看，事业单位法人是由机关、事业单位等组织利用国有资产举办，国有资产占比较高，相对于企业法人、民办非企业法人而言稳定性更强;从新型研发机构属性看，其聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，以政府引导、高校参与的方式体现为主，这就决定其国有资产占比高，具有更加的稳定性、可预期性。二是享受项目竞争优势明显，在争取国家或者一些基金会的竞争性项目经费时，事业单位的身份更容易得到项目经费。截至2023年7月，浙江大学杭州国际科创中心累计牵头或者参与国家重点研发计划、国家自然科学基金项目40项；浙江大学计算机创新技术研究院的国家级项目12项，西安电子科技大学杭州研究院获批国家自然科学基金5项。三是享受税收优惠优势。省、市级审批设立的科研院所或者事业单位性质的省级研发机构在“十四五”期间享受支持科技创新进口税收政策。四是集聚创新人才优势，事业单位登记人才引进能力强，通过萧山区7家新型研发机构人才引进数量的对比图（见图2）及问卷调查，大多数人还是认为事业单位比企业给人更稳定。
（二）建设主体多元化，助力产学研深度融合。登记为事业单位的新型研发机构一般由地方政府和被引进的资源方高校、科研院所联合发起并进行共建，被引进的资源方可以为一家或者多家，各共建方通过协议明确主要责任和义务，举办单位可以为共建方的一方或者多方，形成多元化多层级的建设主体，又能够依托母体的科技和人才优势，衔接基础科研和应用研究。如西电杭研院每年招收硕士研究生600名，聘任头部企业和科研院所技术人员实行“双导师制”培养，研究生研一完成基础课程学习后，在研二开始与企业开展联合培养。截至2023年7月在院师生规模已近2000人，聘任企业导师262人，近500名研究生正在长三角地区企业实习实践。
(三) 创新用人机制，人才生态加速优化。近年来，全国各地竞相招揽高层次科研人才，相关科研机构人才竞争非常激烈。中共杭州市委杭州市人民政府印发关于《关于“名校名院名所”建设的若干意见》（市委〔2017〕20号）中明确引进建设的具有国有资产成份、不以营利为目的的高校、科研院所，符合条件的可按规定程序登记为事业单位法人，实行法人治理结构管理。引进建设的公办高校、科研院所，将其纳入机构编制管理，按有关规定核定机构编制事项，扩大提升单位用人管理自主权，激发人才活力。《浙江省杭州科技创新发展关于高层次人才保留事业身份管理服务办法（试行）》的通知（杭人社办发[2017]78号文件）对于高层次人才在5年内保留事业身份进行了明确。《中共浙江省委组织部 中共浙江省委机构编制委员会办公室 浙江省财政厅 浙江省人力资源和社会保障厅 浙江省医疗保障局关于建立省级高层次人才“编制池”的通知》（浙编办发[2021]20）号文件推出了省级高层次人才“编制池”，用于登记设立的新型科研机构人才事业编制。省委编委印发了《关于规范和创新事业单位登记管理的意见》的通知（浙编〔2022〕32 号），明确“支持发展新型事业单位”，“支持重点新型事业单位试行人员备案制,列入国家和省科研创新战略规划的重大创新平台，可采用‘一事一议’方式，经相关部门会商一致、省委省政府批准，实行人员备案制管理，有关人员执行事业单位人事管理相关政策。”这些政策的出台，从制度上创新用人机制，人才生态加速优化。
五、新型研发机构登记为事业单位存在的问题
经过近几年的实践，萧山区登记为事业单位的4家新型研发机构均获得长足发展，但是也出现了一些苗头性的问题。结合国内其他地方新型研发机构登记为事业单位后运行发展情况，存在的主要问题可以概括为以下四个方面：从政策角度看，尚未形成比较完整的政策扶持体系；从地方政府与高校共建角度看，无论是地方政府还是高校，均容易出现注重前期“招引”，忽视后期管理的情况；从人才引进角度看，新型研发机构的引才和留才机制还不够健全;从新型研发机构的长远发展看，其缺乏有效的日常运行风险防控体系和完善规范的退出机制。
（一）政策扶持体系系统性、针对性不够强。近年来，省市陆续出台相关政策支持新型研发机构，但尚未形成比较完整的政策扶持体系，社会知晓、理解和运用不足。一是新型研发机构政策制度尚不完善。新型研发机构的表述大多是描述性特征，其内涵和外延不清晰，认定新型研发机构的标准存在不一致情况，省、市两级科技部门各自认定，各自管理。二是配套政策滞后，各级党委政府侧重资金投入、普遍缺乏系统性一揽子政策，在人才保障、人事管理、职称评聘、税收优惠、关税减免等方面，缺乏针对性系统性的配套办法，导致适用政策方面存在困惑。三是登记部门提前介入能力不强，登记设立事业单位审批成立主导作用在举办单位，基于地方经济发展需要、政绩考核等多种因素，导致一些高校举办的事业单位在全国各地遍地开花，出现鱼龙混杂、滥竽充数的情况。该类事业单位有别于传统企业、事业单位、大学和科研院所的组织模式，存在“四像”和“四不像”的身份困惑。而新型研发机构日常运作上的企业化、市场化倾向，使“公益行为”和“非营利性”界定存在一定难度，对当地产生多少效益也难以进行系统科学的评估。
（二）注重前期“招引”，缺乏后期管理。目前，各级业务指标考核或绩效评估事项大多不涉及登记设立事业单位，新型研发机构作为登记设立事业单位在建设期内运行质态、公益服务供给未能有效建立评估与淘汰机制。机构建设中，共建方以合作框架协议的方式达成建设共识，但在具体细节内容上，如机构核心功能定位、建设期内主攻科研任务及目标、时间进度安排、各方违约风险等约束性条款较为笼统，导致在实际执行中容易产生偏差。具体表现：一是作为负责新型研发机构日常监管的举办单位，因其往往层级高、工作任务重，易造成对举办的新型研发机构日常指导、业务辅导少，在财务会计、资金使用等方面容易监管弱化，不能及时指导开展资产审计和绩效考评。二是作为外部监管之一的行业主管部门，因登记设立事业单位审批成立主导作用在举办单位，且大多新型研发机构与属地人民政府合作举办，因此有关政府行业主管部门在资产监管、业务运营、绩效考核等方面容易出现“监管盲区”。三是联合监管缺乏有力抓手。由于登记设立事业单位运行机制灵活，人员情况复杂，市场化程度较高，对于执行企业会计制度、非营利性界定、协议目标终止等新问题，传统监管手段效果不佳，缺乏硬招实招。事业单位登记管理机关监管主要以日常监督检查配合每年度“双随机、一公开”法人公示信息抽查为主，发现问题后，根据《事业单位登记管理条例》,只能通过警告、暂扣证章等方式进行处罚，监管手段单一、缺乏专业领域检查力度。除事业单位监督管理机关外，审计、财政、人社等其他相关部门的监管职能、监管责任不够明确具体，导致“监管网”不够细密，联合监管效果不明显。四是退出机制不健全，登记设立的新型研发机构，在长期不开展业务或者职责已经完成后，很少有部门会主动提出撤销，退出机制不够健全。
（三）引才和留才存在一定难度。新型研发机构作为登记设立的事业单位，不纳入机构编制核定范围，在招收已经具有事业编制人员时，较难给与其原有事业身份保障。虽然浙江省、杭州市分别出台了相应政策，但是远水解不了近渴，对于区级登记的新型研发机构想使用“编制池”存在一定的不确定性和程序复杂性。《浙江省杭州科技创新发展关于高层次人才保留事业身份管理服务办法（试行）》中保留事业身份具有地域性和时效性问题，不能实质性解决引进的人才已有事业身份的问题，导致政策在实际招引人才上的作用不大。在留才问题上，因缺乏适合新型研发机构的人才认定和成长机制，新型研发机构人才的流动具有较大不稳定性，一些研发机构出现人才频繁跳槽的现象。
（四）日常运行风险防控机制不健全。市场化运营模式下，隐藏着事业单位企业化运营的风险。表现在：一是有的新型研发机构为了日常管理和运行便利需要，全额出资办企业。这些企业不是地方财政出资，以认缴资本为原则，在相关监管体系不够健全的情况下，增加了国有资产的监管难度。二是有的新型研发机构为了科技成果转化运营需要，成立全资企业，在全资企业下再引入个人股东形式或者社会资本等成立的混合制企业虽然存在各种股东形式不同的公司，但又存在场地、设备等共用事业单位的情况，相关人员也在不同企业肩负着各类身份，使得在一家新型研发机构框架下存在一系列交叉共存的各自有形无形的资源、资产，包括人员、科研项目、科研成果、科研仪器等。三是事业单位性质的新型研发机构作为地方引进的科研“新贵”，在建设前期得到地方的各种支持，包括建设用地、科研设备购置、建设期运营经费、科研项目等，但是合作协议期限一般是5年，对于期满后，新型研发机构要实现自我“造血”功能，一些机构通过对外提供物业租赁、科技咨询服务等形式实现生存，违背建设新型研发机构的初衷，可持续发展存在一定的风险。
六、助力新型研发机构持续发展的思考和建议
为深入实施人才强区战略，全面提升我区科技创新能力，助力新型研发机构持续健康发展，避免上述问题在我区新型研发机构中发生，建议从以下几方面入手进行完善：
（一）加强协同贯通，健全制度体系。立足新型研发机构在推进科技创新、促进经济社会发展中的功能定位，从登记、管理、评估、退出等全方位，强化对登记为事业单位的新型研发机构的服务和监管。一是积极建议上级有关部门进一步完善新型研发机构认定标准、登记设立为事业单位，以及享受相应事业单位人事管理制度的联动认定办法。二是探索建立机构编制、科技、人才、财政、人力社保等多部门联动，各方力量有机参与的联席会议工作机制，提升新型研发机构发展扶持、服务监管各项政策的系统性、整体性、协同性。
（二）优化服务环境，坚持“一揽子”政策打包推送。机构编制部门应主动和举办单位、行业主管部门对接，制定新型研发机构登记设立手册，明确流程、材料，以优质高效的服务为新型研发机构登记事业单位注入“动力源”。行业主管部门牵头落实新型研发机构在科研项目申报、税收优惠政策、成果转化激励、引进人才保障、人事管理、职称评聘、关税减免等方面集成优惠政策的打包推送，强化各类政策、信息的可及性。
（三）提升履职效能，打造“全周期规划图”。在新型研发机构引进前，由科技部门牵头，结合地方产业发展规划和布局，对其必要性、可行性、对经济发展的预期进行专业论证，对其专业团队、科研实力、核心技术及发展方向进行科学评估，明确新型研发机构引入条件，建立科学规范工作流程，把好第一关；二是优化资金支持方式，做好各级、各类财政扶持资金的规范使用，严格遵循专款专用，按照相关规定用途、范围和程序使用，并定期向资金扶持部门提供经费使用审计报告及进展中存在的问题；三是做好新型研发机构科技研发成效及成果转移转化的跟踪和绩效评价，对于长期无项目、无成果、无业绩的不再给予资金支持；四是健全退出机制，建立新型研发机构退出的制度规范，各部门在监管过程中发现事业单位设立的宗旨和职责已经完成或者长期不开展业务或者评估后不再具备科技研发能力的，应提请批准部门对该机构予以撤销或者改革的意见，由行业主管部门负责牵头落实注销事宜，确保新型研发机构进得来，管得住，出得去。
（四）完善风险防控，兼顾内部监管与外部监管。登记为事业单位的新型研发机构，需要创新事业单位管理体制和运行机制，建立健全以理事会为核心的法人治理结构，明确决策机构、执行机构和监督机构的构成和权责，完善章程和内部管理规定等规章制度，并建立定期报送制度，定期向理事会报送机构决策事项、各部门工作进展及存在的问题等，避免理事会形同虚设的风险。举办单位应加强对新型科研机构业务开展、章程执行、法人治理结构等方面进行日常监管。应定期组织发改、财政、审计、税务等部门，重点对新型研发机构的国有资产和重要财务事项等进行跟踪监管。
（五）提升引人用人灵活度，发挥新型研发机构高层次人才“编制池”最大效用。2023年下半年，萧山区委编办会同区委人才办、区财政局、区人社局等部门，出台了《关于建立萧山区新型研发机构高层次人才“编制池”的通知》，先行确定20名事业编制注入“编制池”，专项用于经萧山区事业单位登记管理局登记设立的新型研发机构引进具有区外事业身份，符合杭州市E类及以上高层次人才认定标准的人才。下阶段，区委编办将会同人才、人力社保等部门，进一步完善新型研发机构高层次人才“编制池”配套工作机制，争取在引进高层次人才上取得新的突破。进一步创新新型研发机构引人用人留人工作机制，加速优化具有新型研发机构特色的人才生态。
作者： 编辑：李菲菲