村级小微权力运行有效监管的实践与思考
更新时间：2022-12-31 08:05:00 内容来源：义桥镇理论学习中心组
村级小微权力运行有效监管的实践与思考
义桥镇理论学习中心组
2022年12月
村级小微权力既是政府权力的“末梢”，也是基层治理现代化的一颗关键棋子。村级印章作为村级小微权力的归集和终点，往往成为了村社所有决策的最终体现和权力关键一环，如果运行不规范、缺乏有效监管，不仅会损害百姓利益，而且还会影响党委政府的公信力。
调研以村级印章管理为切入点，探索建立“智慧印章”管理系统，利用物联网技术实现实体印章便捷性和电子印章便于管理特性的综合集成，为印章管理数字化改革提供可复制推广的“义桥方案”。
一、背景和现状
村级印章主要有3枚，即党组织章、村委会章、经联社章。根据“专人保管”的要求，部分村社3枚公章集中由一名一般村社三委干部或村聘人员保管；部分村社则根据职责分工，由不同人员保管；经联社公章因涉及集体经济利益，故部分村社该章由村社书记亲自保管，其余2枚公章由其他村社三委干部保管。村社公章保管使用，一直是小微权力运行监管的一大难点，也是基层廉政风险排查防控的一大隐蔽点。集中表现在以下三方面：
（一）事前审批难落实。针对村社公章保管使用，各级均有明确规定，但大多数村社只图办事方便，往往忽视审批流程的落实和留痕，大多数停留在口头审批上，能做到事前书面审批、盖后存档备查的少之又少，这不仅给公章保管人员私盖公章留下了可趁之机，也给事后追查增加了难度。近年来，义桥镇已连续查处多起公章保管人员利用职务之便私盖公章作假证明问题。
（二）事中监督难到位。基于村民自治的基础和百姓盖章的便利，镇级层面无法对村社公章进行集中保管，进而难以对村社用章审批、盖章具体事项等关键环节进行有效监督，仅依靠公章保管人员的自觉性，则可能会导致出现“少批多盖”“批用不符”“盖空白章”等问题。
（三）事后追溯难查处。违规用章问题隐蔽性较强，特别是“证明章”一般难以被发现，即使被发现问题也常常在多年后，随着村社三委干部的更迭变迁，加之前期审批无留痕、用章无记录等情况，造成事后追责、纠正难度较大。
近年来，浙江省积极推动数智赋能村级小微权力监管。“村级小微权力的数字化监督”作为党政机关整体智治系统的建设内容，已列入浙江省数字化改革重大应用“浙里公权力大数据监督”“一本账S1”。如何结合数字化改革，把印章管起来、把小微权力规范起来，既是基层破解“三小”监管难题的一道必答题，也是我们广大党员干部群众的现实呼声。
二、主要探索
今年以来，义桥镇在上级部门的指导下，创新打造了“智慧印章”系统，用电子套筒锁住实体印章。系统通过智能终端设备完成对传统印章的使用管理，兼顾了对锁定印章的远程授权、用印前的流程审批、用印过程的全方位监管、印章使用的记录台账等使用需求，兼顾了效率与安全。通过搭建 “审、用、管、督”等多个子场景，以“小切口、大场景”的印章管理新模式切实提升了基层治理体系和治理能力现代化水平。
（一）锁定传统公章。依托物联网技术，用电子套筒锁住实体印章。“智慧印章”日常处于锁定状态，用章审批通过后，设备会自动解锁。同时，依托红外围栏技术，严格限制盖章范围，确保盖章内容始终处于监管范围内，一旦超过限制范围，设备就会自动锁定，阻隔盖章人员违规盖章。
（二）重塑审批流程。围绕基层176 个用章事项，重塑村级公章使用审批流程。用章前，村民通过村里公用手机自行或由印章管理员代为发起用章申请。申请时，需填写用章事项、用章种类、用章次数、用章地点等关键信息，并上传需盖章原文件。用章申请及原文件需经过审核人员预审和审批人员审批。审批通过后，电子章桶自动解锁，即可盖章。
（三）系统多跨协同。将“智慧印章”系统上架浙政钉，依托浙政钉内部应用跳转和免登功能，搭建手机端和 PC 端用章申请和审批渠道，提供多个入口路径供使用。依托浙政钉应用数据接口互通功能，打通“智慧印章”应用与“码上工程”“红领通”的数据接口，实现数据共享和系统多跨协同。
（四）自动建立台账。针对用印环节的“谁在用”“在哪用”“为何用”等关键要素，形成实物印章线上与线下数据交互关联，即依托自带的监控设备和定位系统，智慧印章自动对盖章人、文件内容、盖章时间等关键信息进行采集记录，并加密上传至数据中心，用印全过程自动留痕留底。同时，镇纪委不定期对各村社用印数据进行比对分析，加强事后监督，对印章实现全流程闭环式管理。
三、对“智慧印章”下一步工作的几点思考
“智慧印章”被省委改革办列为“一地创新、全省共享”“一本账”S0，目前已在萧山全区推广，下步将在全省推广。全区推广以来，“智慧印章”系统已产生用章事项16503个，用章数达85777个，印章相关信访问题为零，盖章平均用时从原先的半天缩减到8分钟。通过对用章事项的整体分析和实际使用情况，调研组形成了以下几点思考。
一、加强使用规范。在对系统用印记录检查中发现，部分用章流程存在用印文件和留档文件不清晰、不完整的情况，文件上传流于形式。应进一步提高对印管人员的培训与考核，形成“智慧印章”使用的规范性文件供参照执行。同时，探索利用技术手段监督保障用印文件的留痕留底规范性，比如只有在留档文件清晰完整的前提下才能进行下一步用印。另外，印控设备已经可以实现对印章外带的初步管控，如对外带用印时间、地点、用印人的限制，但在实际使用时发现大多数外带用印并不能在用印前获得用印文件的原件进行上传审核，因此需要在外带时提供用印前验证手段保障印章外带失控的问题。
二、强化培训效果。在全区推广过程中，部分镇街纪委书记、业务负责人因与其他安排冲突，培训不在场，导致培训纪律较差，培训效果不佳，后续操作方法方面的问题很多。部分镇街管理员对用印业务流程还不够熟悉，对用印记录的关注度还不够，对一些村社常见的操作问题、业务边界问题和预警问题没有及时跟进解决。下一步应继续深化业务培训，定期开展二次培训和“回头看”，帮助镇街和村社印章管理员不断提高业务水平。
三、全面迭代升级。一是加快系统升级，明确后续数据库、服务器建设方案，确保全区、全市乃至全省推广的系统承载力，保障好更大范围的推广使用。二是加快功能开发，推进OCR技术的全面应用，实现原文件和盖章后文件的比对预警功能。三是做深数据分析，在不影响使用体验的前提下，尽可能多地添加字段收集范围。根据三枚印章的各自用章事项添加统计分类选择框，将监督重点放在重大村级事项和涉及村集体资产用印。四是探究“智慧印章”与电子签章协同使用的新模式，打通村社审批事项与镇街相关业务负责人的审批流，进一步通过“智慧印章”重塑印章使用流程，为基层减负。
四、开展建模预警。细化分类用章使用统计，找到用章高发事项和相应廉政风险点。建立预警预测模型，一是对使用规范性预警，在用章审核层面，对上传图片进行模糊度检测，对模糊程度较为严重的图片，提示用户重新上传；对审批时间设置阈值，对无故长时间不签批的用印流程，及时发现预警，提示印章管理员核实相关情况。二是对重大事项和涉及资金事项的预警，利用OCR抓取资金、公司等关键字，结合与“码上工程”等系统的数据碰撞，实现对高频中标、应招标未招标等现象的预警。三是对篡改内容的预警，将现已盖章材料信息与审核流程进行比对，判断文本是否被换页或者被篡改，有效防范“阴阳合同”等类似现象发生。
作者： 编辑：李菲菲