兵团镇街经济社会发展调研报告
更新时间：2022-12-31 11:00:00 内容来源：区委办、改革办理论学习中心组
为贯彻区委主要领导指示精神，更好发挥牵头抓总、承上启下、服务决策的作用，区委办、改革办于3月底4月初，分六组赴各兵团、镇街进行服务调研工作，详细了解各兵团、镇街前一阶段工作开展情况和下阶段工作思路，收集了一批问题与建议。
一、兵团镇街情况
今年以来，各兵团、镇街以“领头雁、排头兵、先行者”奋进姿态，努力克服疫情等各项不利因素影响，扎实推进经济社会发展工作，保持稳固发展态势。
一是全力以赴冲刺“开门红”。兵团化作战效能逐步显现，各兵团在支撑全区经济发展方面作出突出贡献。一季度各兵团规上工业增加值占全区42%，增速高于全区6个百分点。有效投资占全区30.4%，预计增长11.4%。一般公共预算收入（剔除房地产）占全区37%，增速高于全区平均24.2个百分点。各镇街立足特色优势，抢抓发展机遇，整体实现“稳中有进”，为全区大局作出积极贡献。
二是高效推进迎亚运环境整治。相关兵团、镇街紧扣“简约、安全、精彩”要求，全面开展亚运环境9大类整治提升行动，确保市级任务全覆盖。“一城一路”重点提升。钱江世纪城划定亚运场馆、亚运村、建成区三大区块，5月底前除在建工地美化、时花和绿雕布置外可全面完成。机场路按照近景、中景、远景，采取不同提升改造举措，融入诗画浙江、人文山水等文化元素，5月底前完成整治提升。全域整治提标扩面。通勤道路完成率25%、可视范围山体生态修复工程完成率100%、地铁口整治完成率50%、亮化提升工程完成率26%、城郊结合部整治完成率53%，美丽城镇、美丽乡村等建设加快推进。
三是统筹兼顾抓好社会治理。各镇街紧扣“1612”体系架构，积极探索“一网统管”“大综合一体化”等重大改革的镇街方案，加快构建线上线下协同、功能集成、权责清晰、快速响应的整体智治格局，疫情防控、安全生产、社会稳定等各项工作取得积极成效。
四是信心坚定彰显奋进姿态。虽然开年以来一季度“开门红”、疫情防控、亚运筹办等重大任务接踵而至，但各兵团、镇街均表示有信心、有能力坚决贯彻区委决策部署，忙而不乱、高效有序做好各项工作，积极为全区经济社会发展作出更多贡献，充分展现出争先创优、奋发有为的良好精神状态。
二、收集到的问题
经梳理总结，调研组主要提炼了4个方面17项在全区范围内有一定代表性的问题。
1、产业发展方面
（1）产业空间配置不合理。萧山正处于从县域经济向都市经济转型阵痛期，产业空间、居住空间在城市化快速进程中配置不尽合理，产业发展空间配置不足，经济增长后继乏力。如蜀山街道因拆迁等因素导致部分工业企业流失，原有工业经济强势地位不复存在，且规划产业用地较少，极大影响街道经济发展和产业转型（蜀山街道面积达33.7平方公里，但实际参与亩均绩效评价的产业用地仅有2044亩）。义桥镇由于多年没有新增工业用地，导致优质企业缺少落地空间和后续发展空间。
（2）产业用地监管存在薄弱环节。一是项目履约监管不够有力，尚未形成闭环，属地平台、镇街与相关企业签订履约监管协议后，对未达到要求的企业缺少处置手段，难以有效履行监管职责，相关部门齐抓共管作用发挥不够，与属地平台、镇街协同联动不足。二是工业用地私下转让情况时有发生，特别是股权转让和法拍转让成为主要途径，相关部门与属地平台、镇街未有效构建信息共享机制，未充分运用数字化改革手段打破信息孤岛，做到多跨协同，属地平台、镇街往往因信息滞后等原因陷入被动，制约“腾笼换鸟”工作推进。
（3）产业政策系统性精准性不足。一是普惠政策多、产业政策少。政策过于“大而全”“摊大饼”，补助多与税收贡献、规模、投入挂钩，但对培育新兴产业需要针对性制定“少而精”产业政策研究还不够透。如市北兵团已集聚优质集成电路项目150余家，亟需集成电路产业专项扶持政策。二是多头补助或政策真空现象依然存在。各部门各条线出台政策各自为政，缺乏协同。如在园区政策方面，存在经信、科技、发改等多头补助现象；在研发补助方面，经信主要面向新产业，科技主要面向初创企业，投促主要面向新项目，很多存量传统企业每年研发投入很高，但是难以申请补助。三是政企存在信息不对称现象。企业在政策获取方面存在信息不对称或滞后现象，如有些政策存在单独重点个别通知；有些企业在获取到政策时，已错过申报和兑现时间等。四是政策补助缺乏绩效评估。无效政策、僵尸政策占比较高，特别是大量政策资金投入后，政策补助的精准性、对产业发展的引导性有待“回头看”评估。
（4）镇街产业发展需更高层级统筹。因自身定位和能级限制，有的镇街虽然有产业空间但缺少优质产业项目，需要加强与兵团、专班和有关部门的统筹协调，真正实现产业发展集约高效、优地优用。如进化镇原航民上峰水泥厂地块，207亩存量工业用地已平整到位，属国有资产收储，但仅凭镇街之力无法招引大好高项目落地，迫切需要区级相关部门帮助推介优质资源。
2、兵团化作战专班化运行方面
（5）兵团与属地镇街、省市平台协作机制尚需优化。随着兵团化作战深入推进，各兵团与属地镇街在规划建设、产业发展、招商引资等方面的协同联动上还存在短板弱项。如在规划建设上，区规资局对接主体为临空经济区，但临空经济区与相关镇街协同联动不足，镇街缺少规划建设话语权。靖江连接瓜沥高速出口与青六线的新港路北伸工程，就因道路对法定投资建设主体临空经济区没有明显收益，导致搁置多年。
另一方面，兵团与省市平台在协同上存在一定程度困难，需要更高层级加以统筹协调。如临空经济区与机场、会展新城的融合发展还存在诸多短板。一是规划管控方面。受会展新城规划管控影响，临空经济区无法向部分企业兑现前期签约承诺，如京新药业的配套道路和地铁口联动问题，就因服务主体转为会展公司而被迫搁置。二是电力保障方面。会展新城、机场建设等临时电力保障需从属地容量中调剂，影响了临空及周边镇街的电力正常供应，导致新建项目须长距离拉线保障，补差费用高昂。三是企业征迁方面。占南阳街道工业产值27%的联达化纤因会展新城建设需要，三年内须进行征迁，在没有新出让工业地块前提下，南阳难以依托存量企业补齐产值缺口。
（6）桥南兵团“腾笼换鸟”转型发展需加劲加力。目前，桥南兵团已供地面积约8.35平方公里（合12525亩），可开发建设用地面积仅剩约650亩（其中工业用地300亩，服务业用地350亩），工业用地亩均税收25.8万，规上工业企业亩均税收33.4万，亩均税收10万以下的低效利用土地面积约合5260亩。总体来看，桥南兵团存在主导产业不清晰、承租企业多、集聚效应弱等短板，亟待通过腾笼换鸟实现转型发展。
（7）企业外迁值得关注。本地企业因疫情、土地指标、环保、产业规划等原因出现外流风险，特别是南片镇街普遍反映，由于整体经济基数偏小，工业基础相对薄弱，招商引资较为困难，企业外迁带来的影响更大。今年一季度，我区共有782家企业办理档案迁入手续，累计注册资本56.02亿元，平均注册资本716.41万元。同时，共有1023家企业办理迁出手续，累计注册资本55.84亿元，平均注册资本545.89万元。虽然迁出企业数同比下降22.62%，但平均注册资本同比上升6.42%。值得关注的是，在1023家迁出企业中，注册资本达亿元以上的企业共有6家，注册资本总额达9.15亿元，占迁出企业注册资本总额的16.39%。流向地分别为临平区、拱墅区、衢州市、市局、西湖区及上城区。
（8）“萧滨一体化”需更加主动作为。目前该项工作正稳步推进，但还有诸多难点需要解决。湘湖兵团反映，由于滨江区相关部门把控严格，想要招引该区总部经济的难度较大，目前有拿地需求且有意愿整体搬迁的企业只有十余家，并遭遇富阳等地激烈争夺；闻堰街道反馈，近期将进场拆除22家企业，为“萧滨一体化”腾出空间，但由于整体规划出台进程相对缓慢，导致当地只能以拆为主，企业落地存在困难。
3.城市建设管理方面
（9）部分镇街财政收支不抵。当前因政府融资途径受限，镇街财政除体制补助外仅能依靠土地出让应对资金不足，收入来源单一，刚性支出巨大，不少镇街特别是南片镇街对今后民生工程、环境整治等工作的资金保障问题有不同程度的担忧。一是美丽乡村建设支出较大，目前一个村每年在垃圾分类、卫生保洁等方面的刚性开支即达30-50万元。二是基础设施建设压力凸显，镇级财政面临较大压力，以四好农村路建设为例，修路成本约每公里70万元，除区级补贴每公里30万元外，还有超过一半的资金需要镇级支出。三是工业用地出让动力不足，河上镇表示目前工业用地出让价约为每亩70万元，而包括占补平衡指标费在内的做地成本高达每亩85万元，每出让一亩地镇级财政就要亏损15万元，严重影响镇街做地积极性。
（10）基础设施及公共配套有待完善。不少镇街反映基础设施及公共配套建设速度已难以满足城市化发展需要。如萧山东部重点交通道路项目只有2016年4月开通的建设四路东伸项目，导致该区域交通路网建设已经落后，与萧山中心城区、临空经济示范区在交通上衔接不够紧密，交通承载能力远远跟不上经济社会发展所需。南片各镇反映，近年来南片交通状况得到极大改观，但交通基础设施仍然滞后，区域交通便捷性、可达性和道路等级亟待提高。蜀山街道预计5年后人口将翻三至四番达到30-40万人，相对于人口的快速增长，教育、医疗、文化、体育、商贸、旅游等公建配套设施数量少、密度低，上学难、就医难、买菜难、购物难等问题较突出。
（11）村级留用地开发建设需统筹优化。全区范围内村级留用地开发问题仍普遍存在。一是缺乏落地空间，如钱江世纪城由于目前全部土地指标总和亦尚未达到各村留用地返还面积，当前尚有9个村的村级留用地未能落地。二是开发利用效益不高，如蜀山街道村级留用地开发以类住宅项目为主，持续造血功能相对欠缺，同时对城市安全运行、人口管理等带来诸多难题。三是区域不平衡，因相关政策变动，村与村之间土地指标核定不平衡、容积率不平衡的问题依然存在。
（12）回迁安置相对滞后。由于安置房建设一般涉及房屋拆迁，需原地安置，且存在钉子户影响安置房建设等问题，农户过渡周期长，影响拆迁农户生活质量、增加政府财政负担，也引发了较多的社会管理问题。如盈丰街道安置房分房时间跨度较长，货币化补偿调节安置房配比差额的标准多年未上调（每平米11000元），区域差异叠加土地热度导致历史遗留问题难以攻克。
（13）转制社区管理难题待解。随着我区城市化快速推进，大量“村民”变身成为“市民”，思想意识、行为习惯的转变存在一段过渡期，特别是人员构成复杂的转制社区对属地镇街、村社和相关部门的治理能力提出更高要求，在组织架构重塑、干部理念转变、移风易俗等方面仍有难题亟待破解。如钱江世纪城区域内多个安置小区规划建设“白馆”，引发周边居民担忧和舆论关注。此外，受传统观念影响，目前大部分征迁人员的户籍仍留在原村（社区），并未及时转移至居住地社区，以致身份转换困难，物业费收缴成为难题，像南阳街道潮都社区这样的混合安置小区，物业维护成本随着住户的增加、房屋的自然折损而不断提高，属地镇街财政压力日增。
4、基层治理方面
（14）“大综合一体化”改革呼声较高。镇街普遍对推进“大综合一体化”改革表示欢迎和期待，普遍要求采取赋权模式，进一步打通“人和事”衔接尚未理顺的结点，推动执法力量和管理权限更加向镇街倾斜。
（15）信访积案化解需创新推动。目前，仍有一部分历史遗留问题需要创新举措推动解决。如进化镇90%的信访由农民建房、土地问题引起。因历史原因，进化镇许多农保地由上级部门“依图规划”划定，并没有做到实事求是，有些按照规资局规划图上标明是耕地的区域，到了农业口的规划图上却成为林地（已办出林地证），造成“两张皮”现象。此外，一些农村世居房已成为D级危房，但依照相关规定不能进行翻建，导致上访频发。
（16）下达基层的任务指令需细化明确。在任务推进过程中，基层广大干部、群众对新概念新理念的学习、理解、接受存在一定的滞后，影响任务事项的推进和基层工作的开展。走访调研中发现，镇街对“一网统管”、共同富裕建设等事项不熟悉、认识不深入，对专班化运行中存在的多头指挥现象不适应，部门在下达指令时对相关概念缺乏整合、条线任务相对分散，还时不时存在重复督导、硬性抽调的情况，不利于镇街工作开展。
（17）目标考核的精准实施需突出个性。部分镇街反映，目标考核部分指标和内容设定个性化、差异化不足。如所前镇反映经济指标考核对贡献度关注不够，未充分考虑总量、基础、发展趋势。瓜沥镇提出，考核中大镇的特殊性需要进一步加以考虑。
三、对策建议
根据梳理总结的各项问题，我们初步提出了4个方面12项对策建议，后续建议由分管区领导牵头，各责任部门负责，进一步深化研究，提出细化明确的解决措施。
1、统筹协调、一体推进，做好产业空间配置、产业用地监管、产业政策制定实施工作
（1）规划引领，科学定位。一要制定方案。立足各区域特点，在完善八大兵团产业链攻坚作战方案的基础上尽快出台镇街版产业链打造方案。二要保障空间。牢固树立“没有产业空间就没有未来发展”理念，优化产业空间布局，充分保障产业用地。三要导入资源。推动形成镇街保障、兵团（平台）开发、部门指导的产业用地开发模式，充分提升镇街产业发展的层级和质量。如蜀山街道目前拥有尚未出让的村级留用地达469.5亩，是宝贵的产业发展空间，必须强化区级统一管理运营，加大高能级项目资源导入力度，防止村级留用地进行类住宅建设等低效开发，真正打开产业发展空间。
（2）构建工业用地全流程闭环监管体系。一要加快建立工业用地二级市场交易平台。进一步完善“信息发布-达成意向-签订合同-履约监管”管理流程，加快形成市场规则健全完善、交易平台功能齐全、服务监管落实到位、市场秩序更加规范、配置效率显著提高、资源利用集约高效、一二级市场协调发展的工业用地管理机制。二要深化完善工业用地管理实施细则。完善工业用地二级市场管理的实施细则，规范转让监管，进一步健全各有关部门与镇街、平台的实时有效沟通机制，形成破除工业用地私下转让问题的有效合力。
（3）全方位提升产业政策系统性、精准性、公开性。一要精准有效制定政策。聚焦三大领域、十四个细分产业链，邀请经信、发改、投促等相关部门、链长兵团、产业专家、行业协会、企业家等多方会同专项研究，再提交全区统筹，制定靶向准、落点实的配套产业政策。二要多跨协同制定政策。对现有经济产业政策进行一次全面系统梳理，研究政策间的交叉、冲突点，补齐政策真空。打破部门按条线出台政策的现有格局，共同研究破解关键领域堵点、痛点、难点的产业政策，切实发挥好财政资金“四两拨千斤”的导向作用。三要高效透明发布政策。通过数字化手段建立产业政策数据平台，让产业政策“一网可查”“一目了然”“一筛即知”，让企业及时、便捷、准确了解相应产业政策，营造公平公开的营商环境。四要实施政策评估“回头看”。定期对政策补助效果进行绩效评估，研究政策对企业发展、产业集聚是否起到撬动引导作用，分析产值增速和补助资金增速之间的关联，定期邀请企业对政策进行反馈评价，根据产业发展阶段不断迭代优化。
2、明确方向、优化机制，充分激发兵团化作战专班化运行效能
（4）进一步理顺平台（兵团）与相关镇街、省市平台的关系。一要厘清职能。剥离平台（兵团）的社会管理服务职能，按行政区划范围确定职责归属，公安、城管等相关基层站所也按此原则重新划定管辖范围。二要划分责任。平台（兵团）属地镇街只负责存量企业的后续管理服务工作，不再承担招商引资功能，经济增长主要职责由平台（兵团）承担。三要创新机制。探索采取平台（兵团）购买服务的形式，在平台（兵团）在编制次年预算时，按照区财政核定的全区平均水平，与相关镇街协商确定划拨资金额度，并于预算下达之时一次性划拨到位；同时，为促进相互激励，赋予平台（兵团）对相关镇街服务保障工作的考核评价权，平台（兵团）设置一定数值的社会服务工作考核权重，由相关镇街的考核结果进行折算。四要统筹协调。由更高层级协调临空经济示范区与机场、会展新城关系，建立健全协同机制，最大限度发挥高能级平台的辐射带动作用，形成共建共管共享共赢的最大合力。
（5）将桥南兵团打造成为“腾笼换鸟”转型发展的“最佳案例”。一要规划先行。转变粗放式土地收储模式，坚持“一张蓝图绘到底”，加强对“收哪里、为什么收、怎么收、收来干什么”等收储问题的通盘谋划，划小单元、精准制定各单元的标准、产业和建筑形态，提升区块土地利用效率。二要连片盘活。扎实推进存量厂房“连片改造＋滚动开发”，特别是要以桥南373亩连片土地为突破口，“腾笼换鸟”专班和工业资产经营公司深度参与，帮助桥南区块解决连片盘整过程中的资金、要素、政策方面的难题，推动连片规划、改造、开发、配套，打造全区“腾笼换鸟”标志性成果。三要政企联合。采取政府引导、企业主体、国资运营的政企合作模式，推进原有园区、企业资源整合提升，加快集聚新型科创园、孵化器、加速器等创新元素，实现要素盘活和可持续发展的互促互动。
（6）谋深谋细“萧滨一体化”相关工作。聚焦“一体”内核，统筹推进硬件建设和软件提升，进一步发挥萧滨一体化专班、总部经济专班和属地兵团、镇街作用，做到“开疆拓土”抓招引，“守土有责”抓管理，“守土尽责”抓服务，系统提升企业招引、管理、服务能力。一要打造生态。对标一流标准，推动城市气质、园区环境、政务服务水平不断跃升，加快营造“产城人文”深度融合的企业发展环境，积极构建要素集聚、人才汇集、配套齐聚的良好生态，不断提升营商环境核心竞争力。二要打响品牌。全方位、多渠道、立体式宣传推介萧山民营经济深厚底蕴、企业成长故事和为企服务优秀案例，打响萧山品牌，树立良好口碑，不断擦亮安商、亲商、重商、富商的“金名片”。三要主动作为。主动沟通、靠前服务，及时回应企业关切，多渠道解决企业诉求，加快形成兵团、镇街与专班、部门协同联动的企业服务格局。
3、革新理念、创新举措，推动城市国际化水平实现跃升
（7）统筹考虑设施建设及镇街财政问题。一要进一步构建以人口为导向的基础设施及公共服务设施配置机制。不断完善城市公共服务配套设施，补齐城郊市政公共设施短板。二要进一步统一区级道路建设主体。涉及的镇街、平台只作为资金保障方，确保“一条道路、一次规划、一次建设到位”。三要进一步加大对南片镇街补助力度。在涉及重大基础设施建设或民生项目上探索进行全额保障。
（8）创新推动村级留用地开发建设。一要摸清底数。对全区范围内村级留用地开发情况逐一盘点、摸清底数，梳理已供已建、已供在建、已供未建、已转未供、未农转用等村级留用地项目数量。二要创新模式。研究破解制约村级留用地开发的体制机制，通过探索“以地换房”等创新模式，妥善解决历史遗留问题。三要拓宽渠道。立足区域特色和规划用途，推动留用地项目的多渠道开发，让市民共享发展成果。
（9）大力推动转制社区城市化转型。一要全面推进城市化治理。以数字化改革为引领加强源头治理和闭环管控，进一步加大移风易俗力度，有效应对风险隐患和治理压力。二要全面推进经社分离。在保护原经联社身份涉及的相关权益不受影响基础上，引导鼓励征迁农户将户籍迁移至实际居住地，加快融入新的生活环境。三要全面推进征迁安置社区物业费收取工作。着力减轻属地镇街（社区）财政压力，推动安置农户真正向城市居民转变。
4、完善体系、突出个性，着力减轻基层负担提升基层活力
（10）强化基层赋能。一要深入推进改革。以“大综合一体化”改革为契机，强化基层队伍和治理能力建设，优化镇街与部门关系，系统性推动解决权责不匹配、不统一等问题。二要攻坚信访难题。针对信访积案难题，合理利用行政手段，做到法律手段与行政手段相结合，创新化解有关问题。三要深化数字变革。以“一网统管”体系建设为牵引，全方位提升预测预警预防能力，建立健全问题提前介入、提前干预机制，关口前移、着眼防范，着力把矛盾化解在基层矛盾，问题解决在基层。
（11）减轻基层负担。一要强化学习培训。各项任务牵头部门及专班要联动开展常态化培训指导，明确不同任务项目的定义内涵、重点工作和职责分工，当好工作任务“过滤器”“转换器”，帮助基层充分了解某项任务是什么、谁来干、怎么干等具体内容。二要强化系统整合。坚持多跨协同、整体推进，依托“大督查”等数字平台，进一步明确基层的工作任务，切实解决多头创建、重复工作等现象。三要强化减负增效。进一步整治“文山会海”等问题，坚决破除形式主义，改善文风会风，让基层干部有更多时间奔一线、办实事、抓落实。
（12）完善考核架构。一要突出平台（兵团）主责主业。平台（兵团）考核以经济工作为主，社会治理考核向镇街倾斜，减轻镇街经济考核压力，推动兵团与镇街的分工协作、共赢发展。二要优化考核项目设置。加强与考核责任单位对接，合理设置考核指标和细则，立足工作实际，鼓励工作积极性。三要推进督考联动。与“大督查”系统领导看板等数智平台加强数据互联、共享共用，推动数字考评系统迭代升级，加强考评项目的全周期管理。
作者： 编辑：李菲菲