萧山区探索现代化城区社会治理模式的实践与思考
更新时间：2022-12-31 10:30:00 内容来源：区委编办理论学习中心组
当前，杭州正在探索大型城市创新治理的新模式、新路径，全面提升城市综合治理效能。萧山区区域面积1418平方公里，2021年末常住人口205.6万人、流动人口130.8万人，是杭州市13个区（县、市）中第一人口大区，下辖12个镇10个街道，市场主体多，社会治理任务重、难度大。我区立足区域定位、紧贴区域实际，以党建统领、赋能增效、多跨协同等举措，着力构建权责明晰、高效联动、上下贯通的社会治理体系，积极思考与探索具有萧山特色的现代化城区社会治理新模式。
一、上级文件精神
（一）中央层面
1.2021年4月，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，作为推进新时代基层治理现代化建设的纲领性文件，从总体要求、完善党全面领导基层治理制度、加强基层政权治理能力建设、健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设、加强基层智慧治理能力建设、加强组织保障等7个方面，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设提出意见。
2.党的二十大报告中指出，完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。
（二）省级层面
1.2022年4月，省委办公厅、省政府办公厅《印发<关于深化“县乡一体、条抓块统”改革推进基层治理系统建设的实施意见>的通知》（浙委办发〔2022〕24号）明确，“推进县级社会治理中心建设。迭代升级社会矛盾纠纷调处化解中心，协同联通‘12345’政务服务便民热线、‘民呼我为’统一平台、‘互联网+监管’平台、110接处警系统、网络舆情监管等数据资源，打造集运行监测、矛盾调处、分析研判、协同流转、应急指挥、督查考核于一体的县级社会治理中心。”“夯实‘基层治理四平台’。突出权责清晰、扁平一体，迭代完善‘基层治理四平台’，设置‘党建统领、经济生态、平安法治、公共服务’4条跑道，全面涵盖乡镇（街道）核心业务。加强乡镇（街道）综合信息指挥室建设，科学设置岗位，配备专门力量，赋予指挥室对‘基层治理四平台’的指挥权、督导权、考核权，健全完善事项受理、分析、流转、处置、督办反馈、考核等闭环管理机制。”
2.2022年8月，省基层智治系统专题组《关于印发<浙江省“141”基层治理体系迭代升级工作指南（试行）>的通知》指出，在机构设置上，统筹整合县级社会矛盾纠纷调处化解中心等各类中心、平台，迭代升级组建物理集中、功能集成的县级社会治理中心（县级综合信息指挥中心）。原则上，县级社会治理中心为县级党委直属事业单位，由县（市、区）党委副书记分管，县（市、区）党委办公室统筹管理，党委政法委、信访局等部门协同管理。镇街层面，按照扁平化管理、矩阵式协同的原则，统筹整合乡镇（街道）辖区内党建、经济、治理、服务人员力量，迭代完善“基层治理四平台”，统一迭代为“党建统领、经济生态、平安法治、公共服务”四个平台，构建党委领导、党政统筹、平台运行、岗位管理的组织体系和运行模式。将乡镇（街道）相关职能办公室、派驻站所等对应纳入平台管理，整合工作力量，协调解决重大事项。
二、周边地区的主要做法
（一）上海市
上海市在2014年聚焦社会治理与基层建设，将“创新社会治理，加强基层建设”作为市委1号重点课题，由市委主要负责同志牵头，对深化街道体制改革、完善社区治理体系、完善村级治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、加强社区工作者管理等6个方面进行研究，出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等“1+6”系列文件，逐渐形成自治、法治、德治、数治相结合的城市基层治理模式。
2021年9月，印发《上海市关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》。上海市在完善管理体制机制方面的主要做法是，一是分类有序推进街镇综合设置党政内设机构和事业单位，推动编制资源向街镇倾斜，探索由街镇统筹使用各类编制资源。二是推进行政执法权下放。坚持“区局组建、街道主战、条块结合、以块为主”工作方针，统筹各类执法资源，派驻制的纳入街镇统一指挥，其他区职能部门设在街镇的机构实行属地管理。三是强化基层治理事件处置。优化完善城市“一网统管”运行机制，迭代网格化综合管理中心为城市运行管理中心，并不断做实做强。四是完善权责统一制度。全面推进落实街镇的“五大权力”，即赋予街镇党（工）委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权、对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权。
（二）衢州市、宁波市
1.衢州市
主要做法是：一是推动社会治理领域“多中心”向“一中心”集成，衢江区探索按“基层治理委员会+社会治理中心”架构设置，基层治理委员会为县委议事协调机构，社会治理中心为县委县政府直属正科级事业单位，由县委办代管。二是完善中心运行模式，规范业务操作流程，在12345投诉受理中心等13个工作平台成建制入驻中心基础上，新入驻综合执法中心、城市运行中心等工作平台，实现从“三大功能”向“六大功能”迭代，着力打造一体化、规范化、法治化、现代化的基层治理共同体。三是加强镇街综合信息指挥室能力建设，理顺运行模式，完善力量配置。镇街综合信息指挥室归口党建统领模块，大镇街实行单设，小乡镇与党建办一体运行，镇街党（工）委书记兼任指挥室主任。健全完善日常运行、首问负责、信息归集、闭环办理等10项管理运行机制。
2.宁波市
主要做法是：一是建强“一体化”指挥体系。迭代升级区县（市）社会矛盾纠纷调处化解中心，统筹整合各类中心、平台，打造集运行监测、矛盾调处、分析研判、协同流转、应急指挥、督查考核于一体的区（县、市）社会治理中心，作为区（县、市）党委、政府直属事业单位，核定编制15-20名；同时，做实建强乡镇（街道）综合信息指挥室，每个指挥室配备3-5名工作人员，健全完善事项受理、分析、流转、处置、督办、考核等闭环管理机制。通过加强县乡两级综合指挥体系建设，推动党建统领整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字文化、数字法治6大系统的23个重大应用在基层衔接贯通，确保一般事件依托乡镇（街道）综合信息指挥室处置办结、重大事件上达区（县、市）社会治理中心处置办结并限时反馈。二是建立“一件事”集成治理机制。按照“大场景、小切口”理念，聚焦经济生态、平安法治、应急管理、公共服务等重点领域，细化部门间、县乡间职责颗粒度和责任分界点，通过数字赋能、流程再造、制度重塑，梳理形成多跨协同、集成联办的基层治理“一件事”，建立健全县乡联动机制，构建闭环管理工作体系，推进“一件事”协同流程和治理机制标准化规范化。
二、我区的主要做法
（一）区级层面
1.理顺“一网统管”管理体制。为强化数字赋能、整体智治，进一步优化机构设置，按照局级机构总量控制和“撤一建一”原则，将区金融办由单设调整为在区发改局挂牌，区数据资源管理局由在区政府办公室挂牌调整为单设，并与区大数据管理服务中心、区城市智治中心实行“一局两中心”一体化运行，统筹设置内设机构、领导职数。为城市智治中心这个社会治理领域的“大脑”快速高效运行提供了体制机制保障。
2.建立健全城市智治体系架构。我区在深入调研上海市浦东新区城市运行管理体制的基础上提出建设“1+26+559+X”综合指挥体系，实现“一网统管”实体化运行。“1”即区城市智治中心；“26”即26个智治分中心；“559”即559个村社智治工作站；“X”即X个区级相关部门智治联动工作室，着力构建上下协同、部门联动的工作格局。
3.推进区社会治理中心建设。根据省委、市委决策部署和对组建县级社会治理中心的有关要求，结合我区实际，将区社会矛盾纠纷调处化解中心更名为区社会治理中心，加挂区综合信息指挥中心牌子。优化调整隶属关系，区社会治理中心（区综合信息指挥中心）由区委、区政府直属事业单位调整为区委直属事业单位，由委托区委政法委管理调整为由区委副书记分管，区委办公室统筹管理，区委政法委、区委区政府信访局等部门协同管理。
4.迭代升级“基层治理四平台”。迭代完善“基层治理四平台”线下模块和线上信息系统，全面涵盖镇街核心业务，协同联通110指挥平台社会应急联动、12345统一政务咨询投诉举报、数字城管等多个社会治理和城市运行系统，着力打造全量事件库。
（二）镇街层面
1.加强镇街综合信息指挥室建设。综合信息指挥室是镇街的核心中枢，赋予指挥室对“基层治理四平台”的指挥权、督导权、考核权。原则上，镇街综合信息指挥室主任由镇街党（工）委主要负责人兼任。强化镇街综合信息指挥室力量配备，结合“大综合一体化”行政执法改革，除瓜沥镇单设综合行政执法办公室外，其余镇街均在综合信息指挥室增挂综合行政执法办公室牌子，核增科级领导职数副职1名。
2.深化镇街“一支队伍管执法”。助推行政执法力量下沉。因地制宜采取常驻、驻点中心镇街区域辐射、联系等方式，“1+8”执法部门共下沉662人，下沉比例77.3%，形成“金字塔型”行政执法力量布局；完善镇街执法队组织架构。整合部门下沉力量和镇街从事日常巡查监管的人员力量，组建镇（街道）综合行政执法队，由镇（街道）镇长（主任）担任队长，实行统一指挥、统一管理。按照扁平高效的原则，采用混合编组编队方式，形成“1办+N中队”的队伍架构；加强下沉人员管理。出台《萧山区行政执法下沉人员“区属镇（街道）用共管”管理办法（试行）》和《操作细则》，全面落实镇街指挥协调权、管理考核权、建议推荐权、反向否决权，强化下沉人员激励保障机制。细化明确下沉人员选派、调整、关系转移、职务职级任免、日常考核、抽调借用、培养培训等七大方面的操作规程，确保镇街“接得住、管得好”。
3.推进“141”体系连接贯通。依托“一网统管”和“基层治理四平台”，深化“小脑+手脚”治理模式改革，健全镇街、村社两级综合指挥体系，加强贯通事项的受理、分析、流转、处置、指挥协调、督办反馈等全过程闭环。
4.推进办公场所一体化。鼓励有条件的镇街同步建立集社会治理、公共服务、执法服务等功能于一体的镇街基层治理服务综合体，实现群众“进一扇门、办一揽子事”，打通基层治理和服务的“最后一公里”。
三、我区社会治理存在的问题
1.区级社会治理中心运行模式有待进一步优化。目前，我区已成立区社会治理中心（区综合信息指挥中心）和区城市智治中心。职能上，区社会治理中心主要承担线下场所建设、矛盾调处、入驻中心人员督查考核等功能；区城市智治中心在“一局两中心”的框架下，主要推进“一网统管”建设，依托“基层治理四平台”承担运行监测、分析研判、协同流转、督查考核等线上功能。区城市智治中心与区社会治理中心之间缺乏统筹协调、协作配合机制。对照《浙江省“141”基层治理体系迭代升级工作指南（试行）》，与文件要求的“统筹整合县级社会矛盾纠纷调处化解中心等各类中心、平台，迭代升级组建物理集中、功能集成的县级社会治理中心（县级综合信息指挥中心）”尚有差距。
2.统筹协调机制有待进一步完善。区城市智治中心依托区数据资源管理局与区大数据管理服务中心的技术力量支撑，实现了社会治理和城市运行等领域相关信息系统的迭代完善、协同联通，但是在实际运行中，仍然有多个系统在运行（12345统一政务咨询投诉举报、数字城管等），分属不同的主管部门，缺乏统筹协调的运行机制，同时，各个系统对应的条线不同，各个条线上级部门对事件流转、办理等环节有不同的工作要求、考核指标，导致部分数据不能完全实现在“一网统管”平台内的处置闭环，如信访的12345统一政务咨询投诉举报。
3.镇街权责还不够匹配。镇街成为各层级各条线工作压力的集中释放地，原来由市、区承担的任务陆续下放到镇街，而镇街缺失与职能相匹配的权力，存在责任大、权力小的现象。一些职能部门主动配合镇街的意识不强，有些事务下放镇街后缺乏必要的支撑保障，部分条线部门对镇街的排名赋分、“责任状”等督查考核事项仍然较多，而块对条的考核评价仍缺乏有效抓手。
四、有关工作建议
（一）进一步做强区级社会治理中心
1.迭代升级区社会治理中心。对照省、市对县级社会治理中心设置要求和功能定位，迭代升级组建物理集中、功能集成的区社会治理中心，可考虑将现有的区社会治理中心（原矛调中心更名）、区城市智治中心整合组建新的区社会治理中心（区综合信息指挥中心），统筹设置内设机构，落实运行监测、矛盾调处、分析研判、协同流转、应急指挥、督查考核等功能。
另可结合各部门系统具体集成情况，分步、分阶段推进。在整合各类系统、平台（如信访、数字城管、110非警务、应急等）的基础上，整合相关资源力量。同时，结合区社会治理中心的主要职责、核心业务、数据集成范围，进一步梳理优化其他相关职能部门的同类机构，按照“编随事转、人随编走”原则，优化调整相关机构和人员编制。
2.强化顶层设计。可结合实际设立党委基层治理议事协调机制，明确成员单位职责，建立健全运行机制，负责基层智治系统和“141”体系建设工作的统筹、协调。
以区社会治理中心为主体，建立“统分结合、分级负责”的领导和管理机制。区社会治理中心承担综合协调、信息归集等职责，负责对群众反复投诉、久拖不决以及影响全区稳定的重大事项进行分析研判、考核督办。各入驻的主管部门独立开展工作，接收区社会治理中心的管理和协调，及时向区社会治理中心推送有关信息。未入驻的各镇街、部门单位负责做好区社会治理中心的转办事项。逐步构建权责清晰、分级负责的社会治理体系。
3.统一指挥中心。按照“区镇（街道）一体、上下贯通、平战结合、协调联动”的原则，建立区镇（街道）两级综合信息指挥中心。区综合信息指挥中心在区社会治理中心挂牌。镇（街道）综合信息指挥中心设在综合信息指挥室，依托“基层治理四平台”，整合现有智治、矛调等分中心，综合集成指挥调度、综管处置、纠纷调处、网格建设等功能。
（二）进一步做实镇街“基本单元”
1.充分发挥基层党组织的核心领导作用。以基层党组织为引擎，着眼于基层治理中的重大现实问题，系统推进党建引领的组织和制度建设，深化区、镇（街道）、村（社区）、网格“四级联动”，抓好基层党组织覆盖，全面提升党组织统筹、谋划基层治理的能力，切实把党的领导优势转化为社会治理效能。
2.探索建立镇街编制模型。按照“总量控制、有增有减、尊重历史、统筹兼顾”的原则，根据镇街分类管理标准，探索建立分类动态管理与机构编制调整联动机制，差异化配置机构编制资源，加大对重点镇街的机构编制保障力度，着力解决当前镇街编制配置与基层社会治理不相适应的现实难题。
3.持续推进人员力量下沉。一方面，通过减上补下，将机构编制资源向基层倾斜。另一方面，结合“大综合一体化”行政执法改革，做实行政执法力量下沉，优化完善下沉人员“区属镇（街道）用共管”，深化镇街“一支队伍管执法”，进一步提升融合度，增强队伍活力。
4.强化镇街的赋能减负。一是促进赋权赋能，增强镇街的统筹协调能力。推进综合行政执法和公共服务重心下移。对赋权事项运行情况定期组织评估，建立动态调整机制。赋予镇街对区级部门的考核评价权、执法队伍的指挥调度权、重大突发事件的应急处置权、多部门协同解决综合性事项的统筹协调权，强化镇街涉辖区重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。二是推进基层减负。完善镇街权责清单、政务服务清单和“属地管理”事项责任清单，细化部门与镇街间的职责界限。严格“属地管理”事项准入，未列入清单的工作，部门不得以“一票否决”和签订“责任状”、分解下达指标、评比验收等方式，把工作责任和任务转嫁镇街承担。
5.促进智治方法与治理机制的有机融合。运用数字化的手段，构建政治、自治、法治、德治、智治的“五治融合”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。打造更加畅通的信息平台。进一步打破行业壁垒，逐步将信访、城管、人社等部门各类基础信息，全部整合融入平台。镇街、部门和村社分别设立二、三级平台，在系统集成中不断提升综合治理能力。
作者： 编辑：李菲菲