关于统筹城区基础设施建设的调研报告
更新时间：2022-12-31 10:10:00 内容来源：杭州市萧山区人大常委会党组理论学习中心组
关于统筹城区基础设施建设的调研报告
课题主持人：区人大常委会副主任徐建中
课题组成员：区人大常委会城建环保工委
基础设施是确保城市安全顺畅运行的重要基础，也是城市现代化发展水平的重要体现。要做好城区基础设施建设，必须足群众生产生活实际需求，从全区层面加强统筹谋划，从顶层设计、体制机制入手，强化规划、设计、建设、运行和管理各环节的科学衔接，不断提升建设的系统性、精细化、有序化。对此，我们对城区基础设施建设情况进行了系统分析研究，提出相关对策建议。
一、城区基础设施建设现状
近年来，我区抢抓峰会召开、亚运筹备、拥江发展等战略机遇，坚持“全域城市化、区域一体化、城区国际化”三化联动，聚焦以人为核心的新型城市化，高水平推进基础设施建设，取得了显著成效。
（一）城市交通网络更加畅通。全力推进“22688”交通建设大会战，多点布局公共停车场，城市交通两难有效缓解。截至2021年底，萧山城市建成区面积达125.23平方公里；城区已建成通车的各类道路总长达847.87公里，形成了较完善的路网框架；建成并运营地铁1号线、2号线、5号线、6号线、7号线、杭绍城际线等轨道交通9条；建成铁路杭州南站，日均停靠车次137趟，日均发送旅客20余万人次；运营公交线路192条，公交车1597辆；公共自行车服务点708处，32037辆，最高日租用量5.6万余辆次；城区现有公共停车泊位3.2万余个，新能源汽车充电桩2039个。
（二）城市承载能力不断增强。地下空间开发利用提质推进，综合利用水平不断提升，地下管廊完工25.86公里。农村生活污水治理全面推进，实现全区352个行政村农村污水处理设施全覆盖，受益农户约14.3万户；天然气管网覆盖326个村，除不具备通气条件外，已实现“村村通”目标；户户通315个村，户户通率97%，居全省领先地位。
（三）城市人居环境持续优化。因地制宜推进公园、绿道、沿河慢行系统建设，大力实施园林绿道互联互通工程，全力打造绿色“慢行”系统，让城市富有生机活力，让配套更加生态宜人，让交通更加安全便捷。截至2021年底，建成区绿化覆盖面积4787.37公顷，绿化覆盖率38.23%；共有38个公园纳入杭州市公园名录；建成绿道总里程376公里，其中省级绿道5条、69.4公里，湘湖三期环湖绿道、百药山游步道、柿来运转绿道获评杭州市最美绿道，城市绿量不断增加；成功创建省级美丽宜居示范村10个、市级美丽宜居示范村7个；综合整治与保护开发河道30余条段，建成河道慢行系统40余公里。
二、存在问题
但从以人为核心的新型城市化战略和城乡社区现代化建设的要求出发，我区城区基础设施建设还存在不少问题与短板，距离精致城市建设标准和要求还有不小差距，主要表现在以下几个方面：
（一）建设管理方面，城市建设管理的精细化程度与城市发展需求不相匹配。近年来，我区抢抓G20峰会、亚运会契机，以五水共治、三改一拆、亚运环境大整治大提升等工作为载体，城市人居环境得到了大幅提升。但伴随着城市的扩张与更新，城市建设管理问题也逐渐突显。公园绿地建设的速度没跟上其他建设用地开发步伐。据统计，截止2022年9月，我区公园绿地面积16.71平方公里，全市各区县排名第三；公园绿地服务半径覆盖率86.03%，排名第八。由此可见，虽然我区公园绿地面积较大，但建成区和居住用地面积更大，扩张更快。城市河道保护保护范围由于历史原因被小区或其他建筑物侵占，致使部分沿线绿道无法贯通，与地铁站、公交站等公共交通的联系也不够，可达性有待增强。城市文化底蕴突显不够。在区委产城人文深度融合的战略要求下，我区8000年跨湖桥文化、钱江潮涌奔竞不息精神等文化底蕴展现不够，城市建设和管理的精细化程度仍有所欠缺。如公园、绿道、沿河慢行系统等绿化建设方面，由于涉及多个部门、不同的镇街平台，区级层面统筹安排难度较大，导致绿化建设碎片化，建设中过于强调慢行功能，对生态保护、人文历史、教育、就业等功能强调较弱难以形成系统的网格体系。城市管理运营粗放现场依然突出。如随着地铁路网不断完善，市民地铁出行频次日益增多，地铁站口周边非机动车停放不规范问题也更加突出，主要表现在地铁站口周边未设置非机动车停放区域或划设的非机动车停放区域不能满足停放需求，存在泊位外停放，占压盲道、绿化等各类乱象。
（二）体制机制方面，建设主体多元，建设标准不一，存在建设质量参差不齐现象。近年来，随着我区各建设平台的兴起，城区基础设施建设由原先的单一型主体向多元化主体转变，形成了由区住建、城管等职能部门，属地镇街、平台负责财政出资项目，城投、交投和湘投等国有企业负责自筹建设，房产公司代征代建的多元化建设模式。虽然这种模式解决了资金、速度等问题，但也逐渐暴露出一些与城市高质量发展要求不相符的问题。特别是在建设标准方面，各建设主体方案设计时，往往只把思维与目光简单地投射到本项目中，没有很好的统筹区块与区块之间的全局关系，历史建设项目与新建项目之间的衔接关系，这一问题在道路项目建设中较为明显，造成部分住宅小区道路管网缺失、容量不匹配等问题，如天翔憬天国际、璞秀华庭等，群体性信访问题突出。目前城区道路分段实施较多，且分别由不同建设主体、设计单位落实，道路断面、设施用材、管位布置等方面的衔接均存在问题，不仅导致城市风貌不协调，还影响项目建设进度。同时，为加强地块开发配套，房产公司代征代建市政道路项目的情况也较多，但由于房产公司本身统筹的局限性，随路管网建设存在管孔数目、技术要求把关不严，管线多埋少埋甚至漏埋的情况，留下了日后反复开挖的隐患。
（三）规划编制方面，全域整体设计水平有待进一步提高。城市规划是城市建设的顶层设计，直接影响着城市建设的品质品位。近年来，我区持续完善“多规合一”国土空间规划体系，但在全域统筹方面，还需进一步增强科学性、前瞻性、连续性，把国土空间规划与城市建设重大项目、公共服务配套设施等紧密结合起来，优化指标体系，合理规划布局，大幅提升城市品质。如公交站场用地严重不足，城区的情况尤为突出，全区公交场站数27个，其中城区的8处均为临时场地，2018年至今已搬迁场地6次。长期以来公交站场不足的问题未得到有效缓解，而随着城市的快速发展、公交新能源车辆的更新、公交线路的快速增长，公交站场资源的短缺已越来越成为严重制约公共交通发展的“瓶颈”，频繁的场站搬迁，对市民出行习惯造成极大影响；如公共自行车站点建设上，由于与绿化空间、人行道设置存在冲突，站点建设落地难；运营管理上也存在的停放难、高峰调运难等情况。
三、具体案例
以蜀山南单元为例，区域内共有风情大道、亚太路2条城市快速路，向旭路、蜀山路、南六路、萧然西路4条主干路，蜀山西路、面包树大街、南五路、金沙路、纵一路5条次干路，以及多条城市支路，城市道路用地总面积125.72万平方米，规划路网密度为5.35km/km2（奥体博览中心单元规划路网密度为6.86km/km2）。由于现状已建地块多为大面积地块，难以补充支路网，因此蜀山南单元的规划路网密度略低于规范路网密度5.4km/km2。虽然，在本轮控规修编中进一步强化了多规融合，落实了三调稳定耕地以及永久基本农田，但南六路、金沙路、蜀山西路、赵家墩直路等多条道路因为涉及稳定耕地、永久基本农田（面积约19万平方米），规划近期不能打通。另外，蜀山、新塘等其他区块，由于做地主体和地块周边道路捆绑、委托房产公司代建的建设模式，导致向旭路、南四路、南五路等道路建设时序不一、建设标准差异，迟迟没有全线贯通，也导致了不少已经建成小区污水无处排放等窘境。
四、对策建议
统筹基础设施建设是城市现代化的必然要求，也是提高土地、资金等绩效的重要体现形式，对加快城市框架的搭建完善，方便百姓的日常出行，常态小区的基础配套，有着非常重要的现实意义。
一是聚焦全域统筹，提升规划建设水平。在规划编制中，建议规划部门开展各类规划实施情况“回头看”，并结合当前城市建设发展需要及急需解决的“城市病”问题，梳理规划实施过程中存在的问题，并制订工作举措，在新一轮规划修编中予以优化。同时，广泛汲取群众意见，通过“开门问需”“代表建议”等形式了解群众意见，及时梳理规整意见建议后作为今后规划编制的重要参考。在建设管理中，建议赋予一个强有力的部门统筹开展城市的建设管理工作，由区住建局统一把关，落实“五个统一”管理模式。实行“五统一”管理模式，建议适当调整区住建局下属市政园林管理处职能，对城区基础设施建设的规划、规范、督查、验收等全流程进行统筹，落实“五个统一”管理模式。即统一编制计划，明确一个主管部门，从全区路网建设、地块开发需要、城区堵点治理等多角度综合把关，统一安排全年实施计划后报发改部门下达年度计划，从服务城市发展、服务经济发展的角度出发，为楼盘开发、总部落地等提前做好配套；统一研究方案，设立方案设计研究专项资金，由主管部门统筹安排项目方案设计，统一把控道路断面、竖向标高、地下管线、用材、节点、绿化等内容并提交评审，后续由各建设主体根据评审方案开展报批、施工建设等工作；统一组织验收，由主管部门统一负责组织验收，增加对项目成果的完整性、功能性等进行验收，防止建设甩项等行为导致市政设施功能缺失；统一信息汇总，由主管部门根据计划编排，统一汇总市政道路、园林绿化等项目各类数据，建立市政园林基础设施数据库（信息系统）；统一过程监管，在原有项目建设质安监监督检查的基础上，增加对项目实施的完整度、功能性等进行全程跟踪督查，并形成进度绩效的考核机制，确保项目按原方案实施到位、高效建设。
二是聚焦承载能力，推进基础设施建设。推进城市道路结构优化，主动承接省、市路网辐射，结合“萧山区综合交通“补链强链”行动方案”，高质量建设区域大通道。开展亚太路、湘滨路、新城路等过江通道项目研究，提升萧山枢纽能级；推进建设一路、拱秀路等道路拓展延伸，打通瓶颈路、断头路；实施交通流量较大的干路交叉口工程改造，加密中心城区支小路网，畅通交通微循环；探索基础设施智能化建设与改造，提高运行效率和安全性能。围绕“小区内外挖潜、热点增量扩容、外围截流换乘”，构建完善城市停车体系，加紧出台“萧山区地铁口周边非机动车泊位拓展工作方案”，对21个地铁口分两期开展整治，并加大充电设施、停车诱导系统等配套设施建设，提升停车秩序管理水平。推进地下空间联通成网和高质量综合利用，合理布局综合管廊，完善地下市政基础设施，有序推进老旧地下管网升级改造，推动市政设施小型化、隐形化、一体化建设，尤其是要加快制定“城区南部①污水管网行动方案”，推进城区南部地下管网建设。落实低影响开发理念，系统化全域推进海绵城市②建设，提升城市韧性。
三是聚焦城乡风貌，推进全域有机更新。结合沿江区块、会展新城、杭州南站等城市开发建设重点区域，适度推进城中村改造；加快高桥小区等老城区集中成片改造，盘活城市发展空间，打通基础设施建设通道。着眼拓展公共服务空间，盘活存量要素资源，推进老旧小区改造、安置房建设和未来社区创建的深度融合，加大文化植入和适老化改造力度，结合老旧小区改造、河道沿线整治等，落地更多的“口袋公园”，让居民生活更方便、更舒心。深化推进城乡风貌提升行动，借助自然山水资源禀赋，保护和活化利用历史文化遗存，打造“国际门户型、拥江活力型、全域风景型”现代山水名城。统筹推进城乡“微改造”，围绕城市绿色低碳、宜居宜业、文化传承等方面，研究制定“1+X”实施方案，实施一批“有特色、可复制、可推广”的“微改造”项目。加大建筑形态和风貌的管控，提升公共建筑设计建设品质，塑造大都市封面的城市天际线。加强街区公共空间景观设计营造，优化城市家具、城市小品设置，融入城市徽标，城市标识等形象；持续推进绿地公园和绿道建设，加快慢行系统衔接成网，打通浙东运河、南门江、山北河等沿江绿道，全面提高城区绿化品质。
名词注释：
①城区南部：风情大道以东、南秀路以南、通惠南路以西、绕城高速（南线）以北，约16平方公里范围。
②海绵城市：是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。
作者： 编辑：李菲菲