当前我区“白馆”建设存在的问题及相关建议

更新时间：2022-12-31 09:40:00    内容来源：区民政局党委理论学习中心组   

近年来，为进一步倡导移风易俗、文明殡葬新风，我区结合共同富裕示范区建设，着力推进殡葬改革，聚焦惠民项目扩面与殡葬服务提升，做了大量行之有效的工作。但由于城市化的加快推进、外来人口的不断涌入、文化差异的交织影响，丧葬领域深层次的矛盾问题依然存在。近日，钱江世纪城片区内一安置小区（丰东家园）临街建设的“白馆”引发了周边万科世纪之光小区业主的强烈反对与投诉，该事件经多家中央级媒体转发后在网上引起较强舆论。目前，全区共有“白馆”100个，以安置小区、村红白馆、拆迁过渡房治丧点为主。区民政局通过实地走访、咨询法律顾问等方式，对当前全区“白馆”建设情况进行了摸底调研，发现存在法律定性上存疑、规划审批上矛盾、群众需求上冲突等问题，亟待引起重视。

一、“白馆”定性存在法律空白。由于国务院《殡葬管理条例》及《浙江省殡葬管理条例》均经过二十多年施行且未曾修订，导致部分殡葬设施的发展建设存在法律盲区。所谓“白馆”，是萧山本地对村（社）内集中治丧场地的通俗化称呼，尚无相关法律法规对此设施进行明确定义。如《殡葬管理条例》第八条仅明确了殡仪服务站的审批流程；《浙江省殡葬管理条例》第三十四条规定，殡葬管理机构应当根据需要，建立殡仪服务站，健全服务规范，为丧主提供丧葬用品和服务。同时，根据《贵州省殡葬管理条例》第九条规定，殡仪馆、火葬场、殡仪服务站负责承办遗体的运送、防腐、整容、冷藏、火化及骨灰存放等殡葬服务。以此为参考，可了解到殡仪服务站提供的服务内容与类型。但我区“白馆”只是在本村（社）提供进行逝者守灵治丧的场所，村社不销售守灵治丧物品，不提供守灵治丧服务，也不提供上述提到的其他殡葬服务，是否可以与法律规定中的“殡仪服务站”划清界限，还存在一定争议。在法律法规没有实现更新，进一步明确定义的情况下，建议原则上新建安置房不再规划村社白事馆，现有的村社治丧点由主管部门进行全面规范，通过制定治丧点管理规范各项制度，统一上墙公示。落实专人负责制、定期抽查等方式进行监管，确保丧事不扰民。

二、多头监管易致规划审批矛盾。央广网4月5日发布的《杭州萧山多小区建“白馆”惹非议，规划审批和民政法规“打架”》指出，规划部门、建设部门、使用监管部门等都在自身管理职责的范围内做了审批建设相关工作，但缺乏衔接与联动，导致规划审批与部门法规之间前后存在冲突。钱江世纪城管委会是丰东家园拆迁安置小区的建设单位，认为丰东家园是安置小区，小区内规划建设“白馆”的政策依据是《杭州市萧山区人民政府办公室关于转发区城乡一体办杭州市萧山区城中村改造安置房建设相关技术要求的通知》（萧政办发〔2018〕43号）。虽然“白馆”的建设最初由建设单位拿方案，但前期的规划批复和后期的使用管理均与建设单位无关。规划和自然资源萧山分局则认为“白馆”只是作为附属设施用房，并无功能定义，相关公示都是符合规范要求的，因此“白馆”的规划审批合法合规。而民政部门表示“白馆”建设并不需要民政部门的前置审批，此前也并没有参与规划，但也不建议在这个位置建设殡仪服务站。建设单位在选址过程中要充分考虑殡葬设施的“避邻效应”，需在取得规划、发改、民政等相关单位的审批同意后方可实施建设，避免后期产生法规打架的矛盾。

三、城市丧葬需求与设施“避邻”难统一。殡葬场所的有效供给不足，在我国多地城镇化过程中具有一定普遍性。我区现有殡仪馆1个，服务的对象不仅包括萧山超过200万的常住人口和部分外来人口，还有滨江区和钱塘区范围内的常住人口，一年承载的火化量近9000例（萧山户籍6892例），其中城市居民占比为16%；殡仪馆中能提供守灵治丧服务的场地有13个，一年满负荷使用的情况下能承办约1100场丧事，仅占萧山户籍死亡人数的16%。由此可见，与巨大的人口基础相比，我区殡葬服务设施（包括守灵治丧服务场地）还存在较大的缺口，故多数城市居民选择在家办丧。在城市化推进过程中，规划和布局殡葬设施，既要满足部分群众的合理治丧需求，又要全面考虑“邻避效应”及科学选址，难度非常大。根据萧政办发〔2018〕43号文件规定，考虑到风俗习惯，允许在安置小区配套服务设施用房中设置一定面积的红、白馆（其中白馆宜设置在负一层）。如若限制目前所有“白馆”的使用，则将对安置房小区的逝者守灵治丧问题造成一定影响，恐会导致村民在家中进行守灵治丧或者占道扰民治丧，极易引发邻里纠纷和消防、治安安全事故等。丧葬设施是城市发展中不可或缺的基础设施，建议各有关部门在审批、建设、管理等流程中加强协同，以更灵活的机制、更合理的规划加快推进建设，合力破解发展中的难题。近期建议可以利用区殡仪馆现有空余场地进行提升改造，改造后可将年守灵量提升至约2000户；中期建议通过拓展殡仪馆外围场地资源，加强守灵业务外部延伸，各镇街合理择址加快建设镇街级大型殡仪服务站，引导居民集中文明办丧；长期建议依照2021年编制的《萧山区殡葬设施专项规划修编（2021-2035）》，充分考虑“邻避效应”，利用现有公墓场地规划布点的48个殡仪服务站，按照规范审批流程，审批建造殡仪服务站，进一步为群众提供便利的丧葬设施。

作者：  编辑：李菲菲