“大综合一体化”背景下基层重大执法决定法制审核的路径探索——以行政执法内部规控为视角
更新时间：2022-12-31 09:35:00 内容来源：中共杭州市萧山区司法局党委理论中心组
摘要：重大行政执法决定法制审核制度对加强行政执法监督、提升依法行政水平具有重要意义，尤其在当前“大综合一体化”的背景下，笔者尝试在分析重大行政执法决定制度的产生、实践中的窘境，以行政执法内部规范控制为视角，浅析在当前背景下的重点考虑问题，以期为该制度添砖加瓦。
关键词：大综合一体化 重大执法决定 法制审核 路径探析
对于人类社会的任何领域，制度都是不可或缺的。
——博登海默
引 言
重大行政执法决定法制审核，正成为行政机关从事行政活动中必不可少的一环，这一概念在行政执法过程中被频繁使用，作为内部行政程序的法制审核制度未足够引起行政法理论研究的重视，实践中，各地法院对此类引起纠纷的处理也甚少，学界的理论争论和司法的暂时缺位，不应成为行政执法操作的桎梏，相反应在实务中推动和发展重大执法决定法制审核，从而提供鲜活样本及参考依据，使这制度焕发生机。
一、制度产生之浅析
重大执法决定法制审核制度是“行政执法机关作出重大执法决定前,由其法制机构对承办机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核, 并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度”，简言之，行政执法主体在作出重大行政执法决定前，由相关机构对决定的合法性和合理性进行内部审核的监督制度。其核心是，未经法制机构审核或审核未通过的重大行政执法行为不得实施。
这一制度的产生有其深刻的现实背景和原因。当前我国处于社会转型期，伴随着急遽的社会变迁，长期积累的各种矛盾在短期内难以实现根本性好转，甚至还会进一步加重并出现新的社会问题，成为新闻媒体、社会舆论关注的焦点和社会管理必须解决的重大课题。在行政机关内部，倘若发生重大执法错案，极可能引发系列连锁反应，事实上，此类现象并不罕见，行政执法风险一词，应运而生。
行政执法风险是将“风险”一词引入行政执法领域的概念，指行政机关在执法过程中因执法行为所产生的侵害相对人权益的风险。一方面，执法行为是由行政执法人员实施的，行政机关和执法人员对执法结果承担责任责无旁贷。另一方面，执法人员实施执法行为所造成的风险不仅直接影响行政机关和执法人员个人形象，也严重影响国家行政管理目标的实现。
行政执法面对的社会关系和客观环境越来越复杂，困难越来越多，种种不确定因素使得行政执法尤其是重大行政执法风险激增。重大行政执法在解决社会风险的同时本身也变得危机四伏，对其进行深入规制以化解危机的现实需求日益突显。这种背景之下，行政执法决定尤其是重大行政执法决定的作出必须慎之又慎，行政机关在行政执法时不能一味追逐效率，追求结果，而是要对执法行为进行审核和监督，在执法决定合理合法前提下，实施高效执法活动。只有在权衡行政执法效率和行政执法风险的前提下，才能达到执法的目的，收到较好的行政效益和积极的影响。也正是以上种种内部与外部因素的综合，推动了重大行政执法决定法制审核制度的诞生。
二、实践困境之管窥
作为监督行政执法行为的制度，2014年10月23日, 党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要“严格执行重大执法决定法制审核制度”，这是重大执法决定法制审核制度在国家层面政策文件中首次出现。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》）又提出“严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定。”2017年，国务院又出台《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，在天津、河北、辽宁等32个地方和部门进行试点。2019年，国务院办公厅又发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），对重大执法决定法制审核制度审核机构、范围、内容、责任进行明确。直至2021年实施的《中华人民共和国处罚法》，第一次以国家法律的形式明确如涉及重大公共利益等四种情形，应由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。这是重大执法法制审核制度在《行政处罚法》中的集中体现。然而由于重大行政执法决定法制审核的原则性和宏观性，各个地方标准不一，执行情况也大不相同，加之由于其他种种原因，该制度在运行的过程中尚存在许多阻碍。
（一）范围与界定之争论与偏离
《纲要》印发前，各地重大行政执法决定法制审核有统一规定范围的仅限于行政处罚，但差异性很大。《纲要》印发后，各地列入法制审核的重大行政执法决定范围有所扩大，但仍然不统一。此外，重大行政执法决定中的“重大”一词是一种价值判断，难以界定，导致了有些地方认为属于重大行政执法的决定在其他地方却认为不属于，也就相应导致了类似的行政决定，有些地方会进行审核，有些地方则不进行审核的弊端，增加了重大行政执法决定法制审核的随意性，导致“应审不审”现象出现。。
（二）主体与立场之游离与迷茫
根据行政法理论，我们可以看出，进行法制审核的主体是做出行政决定机关内部的法制机构，在现实实践中也确实如此。然而这种审核主体的确立不仅会使其中立性降低，而且也存在一定的片面性。毕竟，法制机构审核的本质仍属于一种“自我审定”，客观性和公正性都难以保障。由单位内部机构进行审核的模式会导致单位对审核制度重视不足，导致审核结果成为行政机关意志的产物，审核制度流于形式，这显然是有违客观性要求的，也不符合该制度的设立初衷。
（三）保障与规制之尴尬与乏力
从制度现状来看，目前一些省市或者政府工作部门已确立了重大行政执法决定法制审核制度，通过法定的审核程序进行法制监督。但实践中，大部分行政机关还是实行的领导负责制或者行政首长负责制，这些机关在作出重大行政执法决定时往往更注重领导审批，而忽略法制审核这种制度化的监督程序。行政机关的内部监督机制一直是处于一种分类不清、职能混乱的状态。行政执法决定作出前的监督权限一直归属于行政首长或者负责人，这种事前监督机制一直属于形同虚设的境地，没有起到实际的监督作用和效果。
（四）责任追究之纠结与彷徨
随着我国法治体系的不断完善，责任追究机制在司法领域得到了很好的落实和运行，法官实行员额制，对于经由自己审理的案件，法官对此终身负责，有效地缩减了冤假错案的发生概率，作为公平正义的最后保障，司法审判的这条防线变得更加坚硬。然而在行政执法领域，责任追究机制仍然很不完善和到位。法治政府必然是责任政府。行政机关对于自身作出的行政行为必须完全负起责来，遵循谁行政谁负责的原则。在重大行政执法决定法制审核制度运行的过程中，往往会出现，虽经过了审核，行政决定者却不采纳合理的建议，或者完全采纳后便把责任统统推给审核机关，撇清自身责任。无论出现这两种中的哪一种情形，都必然导致行政权力的滥用，最终侵害行政相对人的合法权益。使得法治政府不法治，责任政府不负责。
三、行政执法内部规控理论之引入
行政机关因承担着各项公共事务的组织、领导和实施任务，才被授予一系列的行政权力。但是，应当如何有效规制和防范权力的违法和滥用，却是一个理论与实践中的持续性难题。对于行政权力，一直以来并不乏相应的监督与制约机制，但对作为行政权力的外部监督机制其始终难以深入权力行使的内部，加之行政主体独占的“自由裁量权”，致使外部监督的效果难以达致理想状态。因此，对行政主体的执法行为最有效的制约方式还应当包括一种“行政自觉”，即“政内制”。行政自制理论的核心目标是在行政系统内部实现行政权力运行的合法性与合理性控制和纠错，类似的概念还有，行政执法内部规控即行政执法机关对自身违法或不当行为的自我控制，目的是实现行政执法的自我监督和自我完善，弥补外部监督的不足。当然，行政自制论或者说，内控论并不否认外部监督的作用，传统行政法理论将行政作为规范和控制对象的客体，并从法律与行政的从属关系和国民权利防御的角度努力建立监控体系。应当说，这种“外部视角”的控权模式，目前仍然是行政法理论的核心支柱。但行政任务的多样化、社会利益纷争复杂化和国民价值观的多元化，必然要求法治主义原理和制度设计转向复合型、纵深化与精致性，单纯依靠立法与司法“外科手术式”的监控机制就想做到“药到病除”是不现实的。总之，行政执法模式的现实转变，行政相对人参与机会的增加，不断促使行政主体在行使行政权力的过程中实施自我控制与自我遏制。并且，行政主体改变其强制性的行为方式本身也是行政自制的一种表现和结果，即在其拥有行政权力的前提下对权力的运用予以自我节制与束缚，而这正是通过行政自我控制来规避行政执法风险的典型体现。
从以上基本脉络出发，可以发现对行政执法风险实施行政系统内的自我控制完全是必要且可行的。在法治国家之下，不能将行政权简单地界定为一成不变的“恶”，必须承认其内蕴着一定的理性和向善的基因。况且，行政机关作为架构精密、运行严谨的现代政府组织，其自我修复乃至再造的“生理机能”不容忽视，行政所具备的“正能量”也正是政府得以存在和延续的主要动力。至此，我们在肯定第一部分提到的行政执法风险可以实施内部控制的基础上，应当充分研究内控机制，以重大行政执法决定为切入点，寻求行政行为内部控制有效路径。
引入重大行政执法决定法制审核制度后，首先，法制审核主体的地位设计可以使其在外部程序结束后、行政执法决定作出前，强制执法机构说明理由并凭借自身专业知识和经验质疑这些理由。其次，在当前政府信息对外公开有限的背景中，法制审核机构作为行政机关的内部机构，可以避免信息不对称的问题，提升质疑的力度和有效性。最后，法制审核机构因为参与多个重大行政执法决定案件的审核，可以保证多个案件中标准适用的一致性进而保证裁量的公平性。这样，相当于法制审核机构在执法机关内部“模拟”了行政相对人的角色，而其知识、经验、信息能力和对话能力等，足以打破权力、信息、话语权垄断，使其与执法机构的对话更加平等，让第二和第三种模式功能的发挥更加充分。事实上，法制审核机构也同时充当了第四种模式中内部监督者的角色，其强度和广度都优于司法审查，还可以避免行政复议的滞后性。当然，法律审核机构的独立性在此就显得非常重要。
四、审核路径之探析
众所周知，制度的设计应当从现实出发，重大行政执法决定法制审核制度也不例外，而目前最大的现实就是“大综合一体化”行政执法改革背景下，镇街承受事项如何合法合理的作出？
改革面上的基本情况。以我区来说，按照“打造具有萧山辨识度、全省影响力的“大综合一体化”行政执法改革“硬核”成果，争做全省示范样板”的改革目标，构建“七个一”，全区行政执法改革整体框架搭建完毕。一是梳理一张清单。全面归集执法事项，编制完成行政执法总执法事项5850项，综合执法事项1738项，专业执法事项3019项，在此基础上，剥离非专业执法事项、剥离非执法职能也正在进行中。二是建立一个机构。在区、镇街两个层级，分别成立综合行政执法统一协调指挥中心，做到上下对应、一体指挥。三是组建一支队伍。全区667名执法人员下沉镇街，与镇街内部力量整合，组建22个镇街综合行政执法队，推动行政执法力量“金字塔型”力量布局。四是优化一张网络。按照系统应联尽联、数据应通尽通的原则，区综合行政执法局率先创建了“大综合一体化”行政执法驾驶舱，谋划开发了“区行政执法掌上指挥平台”， 推进“大综合一体化”行政执法改革、“一网统管”“一网通办”三位一体、相互融合。五是共建一个场所。区级层面，联动“1+8”执法部门业务指导力量集中办公，实现区级行政执法指导力量归集；镇街层面，推进镇街综合执法队集中办公、一体运行，整合建立集党群服务、公共服务、执法服务等功能为一体的镇街基层治理服务综合体，让基层群众“进一扇门、办一揽子事”。六是集成一件事。以整体视角统筹推进“监管一件事”“综合查一次”，认领搭建“监管一件事”主题60个，制定“综合查一次”镇街特色场景80个，破解多头、重复执法。七是再造一个流程。建立首问责任制，理顺监管与执法的关系，加强源头治理，切实做到第一时间发现问题、第一时间处置问题。
从上可以看出，虽然取得了一些成果，但是毫无疑问，在实践中，仅从行政执法行为出发，存在着困难和问题并不少：一是在执法能力方面培养上需进一步加强。虽然市、区两级组织了各种培训，下沉人员学习培训的平台、渠道仍旧偏少，同时，要学习的内容太多太广，一下子也学不会、学不深，迫切需要日常的和即时（碰到有案件时）的业务支撑。目前，有些案子在办的过程中，确实感到本领恐慌、心里没有底。下沉人员原来从事执法工作是专业领域中的一条线，现在要由专科变全科仍需走一段长路。二是执法力量有待进一步加强。一是综合行政执法队伍优秀专业人才引进难、人员流失率较高；二是市场监管、交通运输、农业、文化市场、生态环境5支专业执法队伍，因改革五大领域专业执法队伍人员编制锁定多年，无法招录和商调补充执法人员，存在人员老化、执法力量难以及时补充的问题。
针对以上现实，结合重大行政执法决定法制审核的性质、地位、范围、方式、效力等问题，从行政执法内部规范与控制处罚，以下几个方面也许应作基础性考虑。
（一）审核主体的探讨：从个体到价值
对重大行政执法决定法制审核工作主体的选择直接影响着制度实施的效果，也间接影响着政府执法公信力和权威。从实际操作中，一般包括外部组织的审核、内部组织的审核与两种模式有机结合的审核。外部组织顾名思义就是独立于行政机关的组织和机构。这种主体的选择也是避免内部审核不公、利益牵制、领导施压等种种弊端，他的优点就是保持“中立”立场，运用专业知识开展审核工作，提供“技术理性”，保证审核独立性和客观公正。
就目前行政执法实践看，绝大多数行政机关的法制审核工作是由行政机关内部的法制机构承担。内部法制机构负责审核的优势体现在，它属于政府内部职能部门，更了解行政执法政策导向，开展审核工作更方便快捷。但我们也看到，内部法制机构与执法机构隶属于同一行政首长，在审核时难免会遇到上级插手、领导施压等不公正现象出现，难以保证审核结论的客观中立性。
我们认为，作为制度的组织依托，审核主体的整体状况是重大行政执法决定法制审核制度能否达成既定目标的重要因素。同时，制度的设计是为了实施。从执行和实施的角度来确定主体是否更有参考价值。
从制度执行的要求看，执行主体至少应该是明确的，法治化视野中，它还应当是法定的。这一要求直接决定着执行主体的合法性和权威性。同时，作为重大行政执法决定法制审核制度的审核者、裁判者，执行主体的中立性、独立性和权威性不容置疑。制度的执行在我国深受人格化权力的影响，如果制度的设计不能让法制审核主体摆脱各种干扰因素，法制审核就完全可能演变为走过场，丧失甚至背离该制度的设计初衷。此外，一个无法回避的问题就是法制机构的履职能力建设。执行主体的履职能力决定着制度目标的实现。履职能力是一种系统化的能力，受制于法制机构的资源，如人力、物力、财力等，因而要确保重大行政执法决定法制审核制度的实效，推进过程中尤其要注意充实力量，落实保障，加强法制机构履职能力的建设。保障机构的设置、职数，提升履职能力都是必不可少的环节。
（二）审核范围的认定：从模糊到具体
对于重大行政执法决定法制审核制度而言，针对范围规定不明确的问题，就应当对审核的范围更加具体化和细致化，使得在执行的过程中能够较为明确地确定哪些决定可以进行审核，哪些决定应当进行审核，哪些决定不用审核，统一明确的标尺，这样才不会在制度运行的过程中出现参差不齐的现象。《试点方案》对重大执法决定法制审核的范围进行了原则性规定，要求各试点单位结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，确定重大执法决定的事项范围，并鼓励有条件的试点单位可以对法定简易程序以外的所有执法决定进行法制审核。当然，不同地区的情况，必须允许一定程度的差异化，给予一定的自由裁量权。在重大执法决定法制审核制度全面推行的过程中，应当尝试从顶层设计和工作机制等方面，逐步细致划定法制审核的事项范围。其一，加强行政执法领域的立法工作。建议在国家层面进行行政程序专项立法和行政执法监督领域的立法，并加快《行政许可法》和《行政强制法》等相关法律修改，推进重大执法决定法制审核制度在行政执法领域的全面法定化，为法制审核事项范围的划定提供法治支撑和引导。其二，建立重大执法事项评估机制。鉴于行政执法种类、领域、层级的多样化，以及具体执法事项所面临情势的即时性、复杂性，各行政执法机关应当强化行政自我规制理念，在现有的原则性规定基础上，对行政执法种类、事项进行梳理，考量相对人权益保护、社会影响、具体情节等重要因素，逐一评估哪些属于重大执法事项。其三，建立重大执法事项目录清单机制。各行政执法机关在对行政执法事项进行梳理、评估后，创建重大执法事项目录清单。在此基础上，还应当结合工作实际，并参照行政复议和行政诉讼等动态后置权力监督方式的要求，对重大执法事项目录清单及时进行动态调整。
(三)审核程序的进程：从原则到规范
重大行政执法决定法制审核则通过将监督关口前移，实现事前监督和过程监督弥补此局限，其作用路径即内控程序的设计。例如，法制审核的方式、审核时间点的确定等，都是内控程序设计中应予关注的问题。其次，虽然我们强调法制机构独立性，但也不可否认该机构与其它机构的协调配合，否则将形成新的碎片化和不当掣肘，影响执法的整体权威。因而内控程序的设计还应该融入协调的理念，如通过方法、手段的选择、时限规制，以及精细的流程设计等使各机构间形成无缝衔接，当然这需要整体理念及对执法成效而非仅只是机构内部活动的关注。同时，执法和协调都离不开信息，良好的信息交换平台、畅通的交换渠道、良好的衔接机制也都有助于信息孤岛的问题的及时解决，润滑执法程序。法制审核部门根据程序正当原则对行政执法决定做出的程序是否合法进行审核。
(四）审核责任的设计：从补充到压力
行政执法权是重要的行政权力，而“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任。”现有实际中，法制审核机构责任遵循过错责任原则，即就是在审核过程中审核机构出现过错导致行政执法部门作出违法或不当的执法行为时要追究审核机构的责任，责任追究时要厘清各环节各部门的过错情况。但现实中法制审核结论多属于建议性质，与权责一致原则相违背。赋予审核机关审核权力，让法制审核结论具有强制力，根据权责一致原则，如果存在审核不力、审核机关自身过错等违法违规审核情况时就应当承担相应的法律责任。审核的配置必须与其责任挂钩，通过职权行使与责任承担的一体化规范法制审核行为。总体说来，要真正保障该制度的生存和发展系数，就必须明确法制机构的法定义务，建立健全责任标准、责任追究机制。这样，让制度环境同时形成一种制度压力，真正借助责任的预防和惩罚功能实现监督效率最大化和监督效果最优化。
后 记
重大行政执法决定法制审核制度作为一项行政机关内部指导监督制度，对行政机关严格执法、规范执法具有重要意义，长远看来，法制审核制度可以节省行政执法成本，达到更好的执法效益，也有利于政府公信力的建立。从行政内控角度说，法制审核制度是行政机关实施内部监督和自我规制的有效方式。但我们也应认识到，该制度有其特定的实施对象和作用范围，要求一个制度担负起行政执法的全部重任是不可能，也是不现实的。鉴于目前我国行政执法的现状，该制度在实施过程中还面临诸多困难看，在实践探索及理论研究过程中，不断制度，加强该制度在实际工作中的运行，真正实现“良法”和“善治”，为我国的法治现代化建设助力也许才是我们该虽不能至，但心向往之的方向。
作者： 编辑：李菲菲