萧山区财政支持“提低”助推共同富裕建设的实践研究

更新时间：2022-12-31 09:30:00    内容来源：杭州市萧山区财政局党委理论中心组   

社会保障作为一项重大社会制度安排，在推进共同富裕过程中发挥着举足轻重的作用。近年来，随着萧山社会经济稳健发展，民生福祉持续增强，社会保障水平稳步提质，“提低”群体作为社会基本保障的兜底层面，是保障和改善民生、推进共同富裕建设的重要一环，需要在经济社会发展的过程中，通过财政政策支持和财政投入保障，织密织牢“提低”社会保障体系网，增强“提低”群体基本保障水平，推动共同富裕示范区建设。

一、萧山区“提低”群体基本情况

萧山区现有12个镇、10个街道，区域面积931平方千米，常住人口206万人，其中户籍登记人口124万人，居民人均可支配收入68030元，其中城镇居民人均可支配收入75935元，农村居民人均可支配收入46657元。全区老年人口31.28万人，占总人口的25.23%，失能半失能老年人口1.8万人。80岁以上高龄老人4.3万人，其中90岁以上6967人，残疾人数为37229人，困难人数为7885人，特困人数为272人，享受城乡最低生活保障人数为12711人和低边保障人数为1234人。全区拥有各类医疗卫生机构772家，社区居家养老服务照料中心478家，示范型居家养老服务中心27家，各类养老机构39家，养老机构床位4682张，儿童福利机构1家，床位200张。

二、萧山区现行“提低”主要政策举措

（一）养老助老。2021年，萧山区养老服务领域区级财政投入1.38亿元，2022年区级预算安排1.44亿元，其中：居家养老政府购买服务补助方面，以“重阳分”形式按月发放电子津贴至老年人社保卡享受政府购买服务电子权益；高龄津贴方面，向区内80周岁及以上老年人按年龄段每月发放50-300元津贴；居家养老服务设施运行补助方面，给予星级照料中心4-15万元不等基本补助与平均3元/人次助餐运营补助等。    

（二）困难救助。2021年，萧山区各类救助区级财政投入2.21亿元，2022年区级预算安排3.31亿元，其中：困难群体兜底补助方面，按低保1102元/月、低边74元/月、水电煤补贴55元/月标准发放至个人，集中供养特困基本生活费1837元/月，照料护理补助费分别按区月最低工资一定标准由镇街五保供养中心统筹使用；家庭扶贫方面，为学前到高等教育困难家庭学生提供全学段资助，对农村困难家庭危旧房改造给予3万元/户补助等。

（三）基本医疗。2021年，萧山区基层医疗服务区级财政投入3.4亿元，2022年区级预算安排3.7亿元，其中：建设发展方面，社区卫生服务中心设备补助600万；定向规培方面，提供2700元/人的生活补助以及0.81-2.9万元/人不等学费资助；基本医疗服务方面，对基本公共卫生服务、家庭医生签约服务和部分收费价格补偿不足服务，通过政府付费购买方式以标化工作当量法给予补偿等。

（四）助残扶残。2021年，萧山区残疾人事业发展区级财政投入1.6亿元，2022年区级预算安排2.6亿元，其中：残疾人生活兜底方面，为持证残疾人发放50元/月津贴，困难残疾人按低保一定标准给予生活补贴，对重度残疾人按一定标准给予居家照料护理补贴，对各类残疾人按需提供辅具适配补助，对机构托养照料给予一定补贴；社区康复环境方面，为康复站点提供建设设备补助10万元，按服务补助100元/人次给予运营补贴等。

三、萧山区“提低”群体存在的主要困难问题

（一）老龄服务供需矛盾突出。一是享惠端不满需不同需。城市化带来传统家庭照护功能进一步弱化，老年群体面临着老龄化、高龄化、失能化和空巢化“四化叠加”问题，居家养老服务以家政、清洁等基础性服务为主，尚无法满足老年人对于心理疏导、康复护理、医疗咨询等个性化服务需求，机构养老服务由于硬件、软件、人才、成本等因素影响，导致照料护理服务较难提质，多元化养老服务难以满足。二是资源端不平衡不协调。养老服务资源分布不均，城区地域优质资源集聚，运营团队经验丰富，老年人能更便利地获得普惠性服务，农村地区人口居住分散，公共环境相对落后，对养老服务运营团队吸引力不足，如农村地区老年人助餐服务相对薄弱，尚未形成较成熟助餐服务模式，优质服务资源较难引进并持续开展服务。三是供给端不稳定不充分。虽然养老服务补助标准逐步提高，但与服务机构运营所需投入人力、物力开支相比，财政补助依然不够充分，又缺乏更多社会资源筹集投入，无法更好满足区域老人需求，制约了养老服务高品质供给。

（二）困难群众救助任务繁重。一是救助标准仍待提高。全区困难群众虽相对占比不高，但其绝对量近年来却下降缓慢，在物价上涨等外部因素作用下，受经济社会发展水平制约，现行标准仅能满足困难户最基本生活需求，从根本上脱困任务仍然艰巨。二是城乡困难水平失衡。社会救助政策普遍倾向农村居民，城镇困难群众社会救助力度相对较低，但由于农村存在土地保障政策等因素，城镇困难群众生活来源更为贫乏，亟待从制度上加以缓解。三是协同机制需要增强。随着社会救助分类逐步细化，社会救助更趋精细化管理，易发生职能单位在具体实施救助过程中各自为政、重复救助的现象，造成有限的救助力量和资源浪费,制约社会救助的整体效应。

（三）基层医疗服务获得感弱。一是分级诊疗落地难。目前基层医疗机构存在药品目录不全、种类不足、配置不够的现象，对于常见病、多发病、慢性病的配药、康复等环节还不能满足基层群众的日常需求，“大病小病都跑大医院”的观念依然较强，分级诊疗观念弱化，亟需让“小病慢病”回归基层、回到社区。二是家庭医生监管难。目前基层两慢病患者虽大部分已落实家庭医生签约，但由于目前基层医疗资源紧缺，存在平均1名家庭医生签约患者达745名的实际问题，无法及时动态掌握签约患者的血压、血糖等基本健康状况，部分存在“签而不约”的现象，亟需完善基层两慢病预警监管体系。三是医疗急救提速难。120急救需要争分夺秒，但区级医院主要集中在城区，农村急救病人一旦遇到上下班高峰或者堵车，造成交通时间过长，难以提速，容易耽误救治。

（四）康复服务水平较为滞后。一是专业机构不够健全。乡镇残疾人康复服务设施不够健全，专业机构、专业设施比较缺乏，专业服务水平不高，且大多康复站依托社区卫生服务中心建立，医生本职工作繁重，使得医护者没有充足精力应对残疾人个性化康复服务，不能较好满足残疾人康复需求。二是康复专业人才缺乏。我区现有持证残疾人3.6万余人，老年人、慢性病人等康复刚性需求也逐年增多，但现有康复人才远远不足千人，很难满足“人人享有康复”要求。同时康复人才培养途径少、学习难度高，因工作特殊性康复人才流失性大，严重影响康复事业发展。三是辅助器具较为缺乏。无论是机构养老还是居家养老方面，康复人员辅具使用和维护均较为薄弱，容易造成二次伤害，因此对辅具租赁有着强烈的市场需求，但辅具租赁服务较难供应，很难满足老弱病残等群体辅具服务需求。

四、萧山区财政支持“提低”工作的实践探索

今年以来，萧山区财政局按照共同富裕示范区建设任务要求，对照省财政厅高质量发展建设共同富裕示范区奋进年行动方案，以萧山区各项“提低”工作为突破口，强化财政政策支持和财力保障力度，主动协同主管单位制定实施一系列改革型举措，加快打造一批突破性可复制的示范成果，进一步丰富和完善萧山财政支持“提低”政策保障体系，为萧山区打造新时代共同富裕新标杆发挥财政职能作用。

（一）聚力老有所养，推进智慧养老服务。

1.做强公办养老萧山样本。一是构建“区域一体”运行机制。由财政和民政部门牵头，区国资经营集团实施，统筹全区公办养老机构规划，分级分类分区域定位发展，整合全区18家农村五保供养服务中心，成立萧山颐乐养老集团，打造区域枢纽型养老机构。其中，临浦、瓜沥、新街3家定位为区域兜底性养老机构，由区级财政兜底保障，设立特困人员供养经费专项，重点解决农村特困老人区域集中供养；其余15家转型成为镇街居家养老服务机构,在优先保障经济困难失能失智老人入住的基础上,提供面向广大老年人普惠性服务。二是创建“政企联动”管理机制。创新城乡公办养老机构统管机制,农村五保供养服务中心由原来镇街直属直管转为由政企联动共管新模式，由区颐乐养老集团实行集团化、品牌化、连锁化和标准化运营，区财政给予农村五保供养服务中心集团化运营补助，推进城乡养老政企联动、融合发展，全域提升农村养老机构运营水平。三是健全“服务质控”保障机制。由区财政局、区民政局、区机关事务服务中心联合制定实施机构监管激励管理办法，实行养老床位管理及服务价格指导机制，实施保基本养老床位入住评估和入院轮候制度，打造以标准化为支撑的养老服务质控体系。

2.构建社区统筹养老体系。一是搭建社区服务层级。制定《萧山区养老服务资金补助实施办法》，强化财政资金保障力度，明确不同层级设施功能定位，激励引导设施服务下沉，推动专业化、枢纽型服务往大社区层级统筹，助餐、文体、康乐等活动往社区下沉，逐步建立大社区--社区--居家三级服务体系。二是丰富居家上门服务。聚焦老年人“如厕洗澡安全、室内行走便利、居家环境改善、智能监测跟进、辅助器具适配”等五方面需求，迭代升级政府购买居家服务区性专项，发放最高3000元/张床位建设补助以及按照服务合同支付费用50%护理补助，按1.2万元/家标准为区内困难老年人提供家庭适老化改造，让老年人居家享受机构专业级服务。三是深化菜单式服务。实施社区养老服务社会化运营菜单式服务模式，通过财政奖补考核机制，引导其承接定制居家老年人日常个性化服务，拓展社区服务多样化功能，提升财政绩效引导效能,推动从“养人办事”到“养事不养人”转变。

3.提升照护服务综合质量。一是加快护理型机构发展。以建设补助和运营补助形式，持续优化护理型机构奖补机制，重点引导护理型、特殊护理型机构建设，激励照护服务有效供给，提高有效床位和机构入住率，引导公办养老机构加快转型为护理型机构。二是扩大康复服务供给。通过奖补形式鼓励社会力量创办老年康复机构、社区护理中心，参与提供居家护理服务，加快老年医院、护理院、康复医院、安宁疗护机构等接续性医疗机构建设，支持二级医疗机构转型为老年康复医院，推进区级康复辅具适配服务平台建设，开展辅具租赁业务，打造康复辅具服务体系。三是强化认知障碍照护。通过标准先行、试点先试的方式，鼓励试点机构编制认知障碍筛选、评估、设施配建和服务等企业标准、团体标准和地方标准，加强相关专业人员培训，打造与认知障碍照护先行地区的合作平台。   

4.加强养老服务综合监管。一是强化综合监管。健全区财政局与相关部门协同机制，实施与监管评定挂钩的奖惩机制和行业退出机制，推进养老服务民生项目、政府购买服务项目和养老服务补贴资金全程数字化监管，实施“红黑名单”管理，建立健全养老服务信用体系。二是健全应急机制。加强数智安防建设，搭建区、街镇、村社三级养老服务应急救援中心，落实养老机构人员进出访视全数智化管理，推进养老设施和场地运行常态化监管。

（二）聚力困有所助，提质救助综合能效。

1.统一体系建立健全。一是搭建好平台。以低收入群体精准帮扶为突破性抓手，按照“优平台、强基础、促两翼、创特色”的原则，搭建萧山“1+8+2+X”大救助体系，其中“1”指一个省级大救助信息系统平台，“8”指低保、特困、受灾、医疗、教育、住房、就业、临时救助八大专项救助，“2”指具有萧山辨识度且具有全省领先性的慈善救助和全国示范性的未成年人综合保护救助，“X”指其它特色救助帮扶项目以及未来可及的创新救助项目。二是完备好政策。陆续出台《关于推进民政事业高质量发展打造共同富裕示范区民政样板行动方案（2022-2025年）》、《萧山区慈善总会助力共同富裕行动计划（2022-2025）》、《杭州市萧山区困难退役军人帮扶援助工作实施细则》、《萧山区特困人员救助供养实施办法》等新政，让社会救助更加规范、更具保障。三是落实好保障。按照“政府主导、部门协同、财政保障”基本原则，聚焦“1+8+2+X”体系建设要求，坚持尽力而为、量力而行，科学编制项目经费预算，建立专项资金管理清单制度，合理安排各项经费支出，加大区级财政投入力度，有力保障全区大救助改革推进实施。

2.精准救助高效运行。一是数字赋能增效。落实财政资金专项投入，开发萧山助联救助体模块，打通大救助信息平台，实施“大数据预警+主动救助”机制，实现低收入人口资源信息、预警评估、预警提醒、预警处置以及救助申请转办等全业务流程管理，推进救助对象有效扩面和精准救助。二是载体统筹创新。充分发挥助联体线上、线下双重作用，统筹各类救助资源，创新救助方式，健全救助标准动态增长机制，设立社会组织创新发展专项资金项目，积极打造“救在身边”“焕新家”等公益品牌，解决困难群众身边救助需求。三是造血帮扶激励。发挥财政政策引导撬动作用，打通“政府救助”和“慈善救助”两大场景，加强各类救助帮扶资源统筹，加快建立“物质+服务”型救助模式，引导更多社会慈善资源投入社会救助，深耕慈善帮扶基地模式，大力拓展帮扶济困项目，提升困难家庭帮扶实效。

3.标志成果全面推进。一是创建全国首批未保示范区。以创建全国未成年人保护示范区为契机，在全省率先编制《未成年人家庭监护能力评估》和《未成年人监护困境风险分级及干预措施》两项指南，建成全首个儿童友好议事会，健全区镇村三级未成年人保护网络，构建民政牵头、部门联动、社会参与的未成年人保护工作格局。二是打造慈善救助萧山样板。以瓜沥梅林村农村综合改革为试点，统筹整合未来乡村建设、一事一议财政奖补等专项资金，建立全省首个智慧慈善工作站—瓜沥镇梅林村慈善工作站，创新开发“智慧慈善”救助系统，目前已通过“智慧慈善”平台救助因病致贫家庭与困难大学生资助就学。三是提升基层救助综合实力。设立困境儿童专项补助，在全市率先对所有义务教育段低保学生家庭开展“焕新家”改造全覆盖，对符合要求家庭实行“书房、卧房、厨房、卫生间、客厅”全面改造，切实提升困难家庭生活品质。

（三）聚力残有所帮，提质康养医护服务。

1.加强标准化保障。一是规范基础标准。出台实施《萧山区残疾人“三位一体”社区康养综合服务中心建设实施意见》，设立残疾人服务能力提升工程专项资金，整合升级硬件标准和服务功能，在原有的养老托养床位、残疾人之家日间照料床位、工疗室基础上，增设康养诊疗区、康复训练区、智能康养区、娱疗区、工疗区、心理疏导室等功能区，对通过验收的“三位一体”中心给予建设改造与设施设备补助。二是搭建数智康养。区级财政投入200万元建立智慧康养平台，建设社区居家康养服务数智驾驶舱，并为残疾人适配居家智能化设备，通过互联网与智慧康养平台连接，实现“一人一档一码一定位”，打造残疾人全生命周期智慧康养服务体系。三是丰富服务供给。实地走访调研康复站点和残疾人住所，深入了解服务需求，调整完善医疗、康复、护理、生活照护等“康养医护一体化”服务标准，细化服务对象，丰富服务内容，适当提高补助标准，其中居家康养（上门服务）补助最高100元/人.次，中心康养（站点服务）补助最高60元/人.次，满足残疾人多元化个性化康养需求。

2.规培专业化医护。一是拓展合作培训。建立区残疾人社区康养技能培训中心，与省康复医疗中心合作，定期派康复专家到萧山进行技术指导、科研教学、培训研讨，以培训班、技能考核比武等形式，开展区内康养服务人员轮训活动，计划每年培训150人次以上。二是分项定向培养。加强与省康复医疗中心、医学院校等合作，选拔优秀人员进修学习，培养专家型骨干康复人才，以康养专技人员进修学习、开办康养专科研修班、社区康养技能培训等形式，培养基层康养专业人员。三是健全梯队建设。财政会同残联、民政、人社、卫健等部门，研究整合相关激励政策，加强各康养专业领域人才选拔培养，探索“能者重用、能者多得”康养激励机制，逐步建全康养专业人才梯队。

3.加快先行区打造。一是强化财政支撑。出台《创新康养医护一体化模式打造社区精准康复先行区——萧山区残疾人服务能力提升工程财政专项激励政策实施方案》，完善财政保障激励机制，加大区级财力投入力度，并积极向上争取省残疾人服务能力提升工程财政专项激励资金。二是加快试点扩面。2022年先行在瓜沥、临浦二个镇试点村社康养服务，目前已提供服务上万人次，取得较好社会效果。下一步将在试点总结的基础上，加快在其他镇街择优推广，区财政给予验收合格的村社康养点给予无障碍建设与康复器材补助。三是深化共享服务。设立辅具“智能共享”服务点建设专项资金，依托社区康复站，配备轮椅、腋拐等常用辅具，以扫码租赁形式，就近为老弱病残群体提供家门口的辅具租赁服务，目前全区已建成10个服务点，其中4个为数字化智能场景，通过线上申请实现辅具适配一键送达服务，推动康复辅助器具租赁服务网络建设。

（四）聚力病有所护，提质基层健康管理。

1.拓展“健康大脑”。一是建立一个平台。紧扣全区数字化改革任务，加大财政资金投入，设立“健康大脑+智慧医疗”专项，一期投入约3000万元研发居民健康智慧化管理平台。目前，改系统已于2022年7月应用上线，用户数11135人，日活数230人次，月均访问次数43667次，居民可通过浙里办“健康萧山”随时查看自我健康画像，实现自我健康评估和健康日常管理。二是归集三类数据。依托云技术，全量归集医疗信息、健康管理信息和有关部门居民基础信息三类信息，已完成全区24个社区卫生服务中心和270个服务站点的区域健康画像、1.03万名医卫人员的医生能力画像、165万建档人群的居民健康画像。三是集成五大功能。集成“慢病配药、监测服务、常规检验、入院办理、康复护理”五大功能，已完成全区72个站点“配药不出村”应用，卫生服务站点可配药品品类提升284%，270个站点完成监测设备数据接入。

2.畅通“急救快道”。一是升级一键呼救。对120急救报警系统进行升级改造，实行指挥调度界面呼入定位、患者-救护车双向定位，在电话呼救模式基础上新增微信报警模式，更加及时准确地定位事发地点，提升院前急救反应时间。二是联通急救通道。安装到位全域范围公共场所AED，打通AED地理信息平台与120指挥调度中心信息通联，同步开展AED及公众急救技能培训，健全数据对接和“一呼”联动的高效急救体系。三是打造一键护航。开发启用国内首创“城市大脑萧山平台·一键护航”信息系统，通过城市大脑自动审批，更加快速为救护车辆规划出最优行进线路，并通过AI技术识别并自动控制交通信号灯，开辟救援“绿色通道”。

五、萧山区财政支持“提低”工作的思路研究

（一）站位要提高，聚焦共富示范。坚持“政统领财、财服务政”理念，围绕萧山区打造共同富裕现代化示范样板的任务要求，增强财政部门“走到舞台中央”的使命感、责任感、紧迫感，主动将财政支持“提低”工作放到全区共富改革示范中去谋划、放到全省财政系统高质量推动共富建设中去推进，在服务和保障共同富裕示范区打造中发挥好财政的职能作用。

（二）资金要投入，兜底基本保障。坚持以人民为中心的发展思想，突出保基本兜底线，围绕共富建设各项要求，紧盯“提低”群体具体需求，不折不扣落实“提低”领域各项基本政策，全力统筹落实好财政资金，整合完善区内各项“提低”帮扶政策，推动办好事关“提低”群众切身利益的关键小事、兜底实事，保障好底线民生、基本民生、质量民生，让共富建设成果更多更公平惠及“提低”群众。

（三）理念要突破，注重统筹发力。坚持在发展中保障和改善民生，坚持尽力而为、量力而行，确保“提低”支出与经济发展相协调、与财力状况相匹配，既注重满足当前迫切的“提低”需求，又统筹考虑财政的可持续支撑能力，既抓具体“提低”项目，又抓长效机制建设，既注重面上的“提低”普惠，又注重点的精准发力，突出花钱建机制、保基本、促公平、激活力，助力萧山率先打造一批在省市具有先行性和示范性的“提低”标志性成果。

（四）方式要创新，突出引导激励。坚持财政资金“四两拨千斤”原则，正确处理好家庭为主、政府托底、社会参与、市场经营的关系，以创新公共服务供给方式为突破口，注重完善激励约束机制，厘清公共财政保障边界，均衡政府、单位和个人负担，引入社会组织、社会资本共同参与，支持鼓励社会力量增加非基本公共服务供给，加快从政府单一保障机制向政府和市场多元化立体保障机制转变。

（五）管理要精细，强化支出绩效。坚持“花钱重效”导向，推进财政预算绩效改革与“提低”领域数字化改革相协同，运用数字赋能有效解决信息不对称、供给不匹配、管控不精准、绩效不掌握等问题，建立健全“提低”领域公共服务支出绩效管理机制，建立个性化资金绩效评价指标，通过绩效评价与第三方测评，有效评估“提低”领域资金支出效益，动态调整财政保障范围与标准，逐步提升财政供给效能和保障水平。

作者：  编辑：李菲菲