我区经营性用地考古前置工作的实践与探索

更新时间：2022-12-31 09:00:00    内容来源：区文旅局党委理论学习中心组   

党的十八大以来，从中央到地方对文物工作的重视前所未有，党的二十大报告中指出“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承”。2021年3月，自然资源部、国家文物局联合印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，明确对经营性用地严格执行“先考古，后出让”政策。2021年6月起，区文旅局党委围绕服务大项目建设、助力经济社会发展，全面推行考古前置工作。加快推进我区建设用地在供地前依法开展考古调查、勘探、发掘工作。

一、经营性用地考古前置工作的意义

1.标志着我区基建考古向主动性考古的深度转型。传统的配合基建开展的田野考古发掘工作主要是建设方取得土地使用权后，由建设方向文物部门履行考古钻探和发掘审批手续后，再由文物部门完成考古工作。当前经济进入高速发展期，传统的考古模式存在一定的弊端：考古工作置后，文物工作的不确定性直接影响建设，带来后续建设成本增加，工期拉长，久之影响经济发展速度。化解文物保护与城市建设的矛盾，实行考古前置是目前最为有效的方法之一。考古前置改革的重要意义在于缓和了以往基建考古工作中在工期、资金等方面的矛盾，有利于考古工作的顺利实施和地下文物的有效保护。考古工作提前到土地出让之前、考古费用均摊，努力实现真正的净地出让，从源头上保证了地下文物的安全，又能大大降低建设单位的投资风险，有利于缩短建设工期，加快建设进度，实现基建与考古的双赢。

2.有效减少了擅自施工导致的文物破坏事件。“考古前置”的模式将如何做好土地出让中的“考古前置”工作成为文物工作改革的重点和难点。实行考古前置，一是使得考古工作能在相对宽松的条件下开展，工期更加从容，文物保护工作由“被动跟进”变为“提前主动完成”、由“不可知”变为“可规划”。二是满足了企业缩短工期，减少成本和审批手续，节省基建时间的需要，减轻了企业负担，减少了施工导致的文物破坏事件。三是在城市建设方面，考古前置优化了营商环境，减少审批流程，在一定程度上优化了经济发展环境。

二、我区经营性用地考古前置工作的实践

“先考古，后出让”政策全面实施后，我区考古勘探和发掘任务呈井喷式增长。2015-2020年，全区开展考古勘探和发掘项目共计87个；2021年收到考古前置项目申请101个；2022，收到项目申请496个。区文旅局党委面对急剧增长的工作任务，明晰重点、多措并举，全力保障项目能够有序推进。

1.规范流程，加强指导。区文旅局党委根据国家和省市相关法律、法规规定，及时制定考古前置工作流程和工作手册，并与区土地储备中心做好对接沟通，建立项目分级分类、预先告知、责任追究等制度，从考古勘探事前、事中、事后三阶段形成闭环管理。特别是针对考古勘探进场方面存在的一些问题，主动指导做地单位落实“定范围、清关系、整地表、设防护、签协议、付费用”等关键环节，确保考古流程顺利推进。

2.多方合力，多措并举。考古前置工作包括考古调查、勘探和发掘三大环节，不仅需要做地单位、规划部门的积极配合，更需要上级考古部门的支持。该局在工作开展中，依托2011年与省、市考古所合作成立的首个省文物考古基地和市文物考古工作站，在考古力量和资源安排上争取到了省、市文物部门的大力支持和重点倾斜。同时，积极配合国土资源部门对计划出让地块开展申请和上报，派出精干力量和市考古所一起做好前期考古调查。将此项工作纳入区文物安全监管数字化平台，组织镇街和相关部门开展考古前置相关业务培训和政策宣传，逐步建立常态化联系制度，确保信息互通。

3.围绕重点，全力推进。区文旅局党委根据区委、区政府中心工作和重点项目推进要求，在当前考古需求与考古力量严重不匹配的情况下，做到保重点、稳全局，集中全区考古技术力量会同市考古所分步推进全区考古前置项目，在重点项目中，主动联系做地单位，实行全程跟踪，全过程技术咨询和服务。如在浙大二院总部项目建设中，通过多方对接，市考古所突破常规为项目首开绿色通道，并提前完成考古发掘任务。在戴村镇吉利新能源汽车项目推进中，历时半个多月完成了原需三个月才能完成的现场勘探任务，确保项目顺利落地并按时开工。

三、我区经营性用地考古前置工作存在的问题

自推进“先考古，后出让”工作以来，区文旅局党委统筹谋划，与规划资源萧山分局等部门全力配合，保障重点项目有序推进。但由于考古工作的特殊性，仍有少数重点项目因各种原因进展滞后。从我区考古工作的实际来看，主要存在以下问题：

1.文保意识不强。我区文物资源总量位列杭州市第二，区域内浙东运河为世界文化遗产，古海塘为省保单位，群众和舆论媒体关注度高，文物保护压力日益增加，线性文物保护和城市建设、项目落地的矛盾越来越突出，但根据中央和省市相关法律法规，文物保护红线和“先考古，后出让”的刚性要求不容突破。在工作推进中，有的单位对文物保护认识不强，认为萧山的文物价值不大，是文物部门小题大做、缺少大局观，阻碍城市建设和经济发展，在项目开展中对考古前置工作不重视，甚至触碰文物保护红线。

2.过程配合不足。考古调查、勘探、发掘的每个环节层层相扣，需要相关单位紧密配合，但是实际工作中，还存在导致考古勘探或发掘无法进场的三种情况：一是净地未净。如“钉子户”问题未解决、拆迁尚未结束、硬化地面未破解、建筑垃圾堆积如山等。二是费用应缴未缴。有的做地单位拖欠或未缴考古费用，虽然市里优先安排了考古技术力量，但却无法按合同约定进场作业；三是应留未留。在办理土地出让前没有预留审批和考古时间，造成项目无法实施或招商项目另选他处。更有单位存在侥幸心理，回避考古前置，最后被省市区执法部门查处等。

3.专业力量缺乏。目前，全省具备考古资质的单位只有省考古所和杭州市、宁波市考古所3家，区文保所没有团队考古资质，而全省考古力量与实际需求相比存在很大缺口。区文广旅游体育局多次与省市考古所沟通对接，但省考古所明确其能力仅负责保障杭州、宁波以外地区，由杭州市考古所负责全市的考古工作。市考古所在人员安排、项目申请等方面已对我区给予大力支持、重点倾斜，但由于事多人少，依然远远无法满足萧山当前的实际需要。特别是在考古发掘上，全市具备考古个人领队资质的仅9人（我区1人），有3名个人领队常驻我区开展考古工作，但与实际需求的矛盾仍然不可调和。

四、推进我区经营性用地考古前置工作高质量开展的思考

1.建立联席会议制度。成立由区领导牵头、相关部门参与的考古前置工作联席会议制度，实行定期情况通报，在全区上下形成工作合力，确保每一块可能存在历史文化遗存的出让土地依法申报，做到提前准备、应报尽报。在联席会议成员单位和镇街、平台开展文物保护政策宣传和学习，提高对政策的知晓率和执行刚性。

2.实行分级分类管理。将区四套班子主要领导挂帅成立专班的重大项目作为一类项目，开辟绿色通道，实行专人负责、全程跟踪和动态性通报；将部门、平台牵头的重点项目作为二类项目，积极争取支持，给予重点保障；对于一般性项目，按照正常申报流程有序推进。

3.重点区域考古先行。围绕重点工程、重点招商项目，结合我区兵团化作战，建议由区政府牵头，相关部门和镇街、平台对近几年拟开发出让或招商项目落地集中的区域进行划定，由考古单位提前介入开展文物保护区域评估，有条件的区域可先行开展全域考古勘探，避免因考古时间长而影响后期项目落地。

4.加强考古队伍建设。一是参照富阳区等地经验，以政府雇员形式按照年薪制招聘考古技工，解决考古前期调查时效问题，并配合勘探和发掘工作。二是开展考古个人领队培养计划，加大我区考古人才的培养和引进。三是积极寻求与浙江大学等有考古专业的高校及科研院所合作，借智借力，共同推进考古事业发展。

作者：  编辑：李菲菲