以村社主职干部监督为例

更新时间：2021-12-31 18:01:48    内容来源：区纪委理论学习中心组   

2020年村级组织换届以来，萧山区村级组织全面推行村（社）党组织书记兼任“村（居）委会主任和村经济合作社社长”的“一肩挑”模式，村社主职干部权力相对集中，岗位廉政风险进一步增大，区纪委围绕强化村社监督特别加强村社主职干部监督展开调研，现将有关情况及对策思考报告如下：

一、村社纪检监察干部队伍现状

萧山区下辖543个村社，现共有村社纪检监察人员1733人（不含村社监察信息员），其中原职留任、村书记或主任和其他村社两委班子成员转任的1123人，新任610人。调查感到，新一届村社纪检监察干部主要有以下四个特征：

1.队伍结构年轻化。新一届村社纪检监察干部队伍平均年龄47.25岁，其中村（居）务监督委员会主任、村级监察联络站站长平均年龄41.5岁。队伍整体结构呈橄榄形状，35岁及以下的占比达24.07%，36岁至55岁占比达55.34%，56岁及以上的占比达20.6%，年龄结构状态进一步优化。

2.学历人才占比高。新一届村社纪检监察干部学历在专科及以上的占比达46.11%，其中本科学历有342人，占比19.73%；研究生及以上学历10人，占比0.58%。特别是村（居）务监督委员会主任、村级监察联络站站长专科及以上学历的高达79.33%。

3.新老更替人员多。在新一届村社纪检监察干部中，原职留任的占比为47.54%，由村社两委班子成员转任的占比为17.25%，新任的占比为35.20%。这也表明在新一届村社纪检监察干部中，有52.45%的人员缺乏纪检监察工作经验。

4.专业匹配度偏低。从新一届村社纪检监察干部所学专业和工作经历看，拥有政法、财经、工程等领域业务知识的占比为32.43%，其中政法领域的仅有4.67%，工程领域的仅有6.87%，这必将影响村社纪检监察干部的履职水平。

二、强化村社监督的主要做法

区纪委主动适应“一肩挑”模式带来的新变化、新要求，紧密结合《萧山区规范村社组织运行的二十条举措（试行）》，开展以“九个一”举措为载体的“基层监督提升年”活动，出台《村级监督组织履职工作指引》，完善小微权力清单，梳理村社干部履职负面清单，开展村社主职干部提级监督。

（一）“监督联盟”督在“最一线”。建立纪检监察干部监督联盟，通过全员下沉监督模式，即委机关、派驻、镇街纪检监察干部直接下沉至村社进行联系指导，最大限度统筹基层监督资源，提升监督合力，让“最后一公里”的监督直接水流到头。监督联盟通过全员下沉监督模式，即委机关、派驻、镇街纪检监察干部直接下沉至村社进行联系指导，最大限度统筹基层监督资源，提升监督合力，让“最后一公里”的监督直接水流到头。一是资源一线统筹。将全区543个村社划分成8个片区，每个片区由1名委领导分片联系，189名纪检监察干部下沉担任村社指导员，每个指导员联系2-3个村社。以片区为单位，统筹村社力量，开展协同监督、交叉检查和飞行检查等，着力破解基层“熟人社会”不敢监督、不愿监督等难题。二是工作一线指导。村社指导员每月下沉村社，做到村社主职干部、重点信访户、补助救助对象等五类对象必访，村社“码上工程”预警情况、整改情况、群众诉求等五类内容必知，村社监督组织的问题清单、整改清单、建议清单等五类任务必督，推动一线监督，向村社干部“点对点”传导末梢压力，督促指导村级监督组织做细做实日常监督。三是责任一线协同。建立定期会商、协同协作等工作机制，明确每半年召开一次片区联盟例会，交流监督经验、会商监督难题，涉及重大问题的提交区纪委常委会研究决策。委机关、派驻的村社指导员在日常走访、履职指导过程中，收集村社监督过程中的问题，反馈所属镇街纪工委，协同督促整改。

（二）“两张清单”督在“关键处”。紧盯人和事两大关键因素，围绕“一肩挑”后极易可能出现的“一言堂”“一人干”“一边看”等影响基层治理隐患，制定出台村社干部履职负面行为清单和《萧山区村级监督组织履职工作指引（试行）》，为“监督什么”精准定调。一方面，负面清单“束权”。出台村社干部在政治纪律、民主决策、作风建设、廉洁自律等方面“二十五个不得”负面清单，划定村社干部履职红线和底线。督促建立村社干部设岗定责制度，重新梳理岗位责任清单，厘清“一肩挑”人员和村“两委”其他干部职责和权限，科学分权制权。如实行“一肩挑”人员不直接分管财务、工程项目、物资采购事项的“三不直接分管”制度。另一方面，履职清单“定向”。统筹巡察监督、审查调查、信访办理等工作中发现的问题，从政治监督、日常监督两大方面入手，突出可操作性、具体化原则，细化形成28条“必监督”清单，确保监督有方向、有抓手。如对于村社“一把手”落实“末位表态”制度，将与会人员是否逐个明确表态、会议记录是否真实完整列为必监督内容；对于村级工程项目，将是否有人多次或长期中标本村项目，变更是否进行集体研究等列为必监督项目。

（三）“八大机制”督在“长效上”。建立完善重要会议列席、每月例会、定期报告等村社监督八大保障机制，推动村社监督组织硬核履职、督出实效。一是创新重大事项双向议事机制。明确村级集体资产、工程建设、农民建房等六类村级重大事项，在提交村两委会、村民代表会前，村社书记必须与村级监督组织负责人会商审议、签字备案，做到监督关口前移。如，试点镇益农镇自实行以来，启动双向议事197项，否决项目22个、暂缓项目18个。二是设立固定监督日。明确每月第1个工作日为固定监督日，并配套建立“五列席”“五必到”机制，要求村社联络站成员必须做到重要项目民主协商会、党员大会、村民代表大会、两委干部组织生活会、党员双评会“五列席”，农民建房现场、资产发包现场、工程施工现场、信访户家庭、补助救助村民“五必到”，破解基层监督“时间难保证”“计划性不强”“监督无抓手”等问题。三是建立双定期机制。明确村社监督组织负责人，每月20日向镇街纪工委、监察办报告任务清单、问题清单和建议清单，每季度报告村级财务收支情况，每半年报告监督情况，每年汇报履职情况。明确镇街纪工委书记、监察办主任逐村利用周二例会，对村社书记、班子成员开展谈话；结合每月例会与村级监督组织负责人开展谈话。四是设置积分考核。制定村社监察联络站考核规定，细化决策、财务、工程项目、便民惠民政策落实、干部廉洁等评分细则，倒逼村社监察联络站提高履职能力、提升履职质效。

三、存在的几点问题

（一）思想认识有偏差。部分村干部没有认识到村监会的积极作用。村干部能否主动接受监督，并支持村监会的工作直接影响着监委会职能的发挥。当前，不少村干部没有从促进村务管理、改善干群关系等积极方面来看待村务监督委员会的建立，而是更多地考虑村监会给自身带来的不利影响。有些村干部认为建立村监会就是对自己的不信任，有抵触情绪；有些村干部觉得村监会监督束缚了手脚，是在找麻烦，影响办事效率；有些村干部更是存私心，怕被“夺权”，不愿接受监督，担心被监督之后，约束多了，自己权力就小了，以权谋私的空间就没了。种种认识偏差，容易导致村务监督随意性较大、流于形式，对村社主职干部的监督效力大打折扣。

（二）监督落实有难度。“一肩挑”后，村干部的监督体系并没有随着权力的相对集中而有所重构。作为监督主体的村监会，理论上与村党总支、村委会是监督与被监督的关系，事实上，村监会由党总支领导，导致两者之间存在被领导者监督领导者的客观现实，村监会的独立性无法体现，监督权力有限，监督作用被弱化。此外，村监会虽参与村务监督，但有的监督思路不清、职责职权不明，有的存在既当运动员又当裁判员的现象，有的对监督事项具体情况和各级规定要求缺乏全面了解，监督能力不足，存在参与多但监督难的问题。调查发现，上半年新一届村社纪检监察干部中，有70.72%的人向镇村两级报送过问题信息，28.04%的人在参与理财过程中提出过反对报账意见，但报送的问题信息80.35%集中在民生服务领域，涉及财务工程领域的仅占9.47%，涉及党员干部的廉情信息为零。

（三）熟人社会有顾虑。村一级聘请的廉情监督员、监察联络员多为网格长、村民组长等，这部分人与村“两委”关系更加密切，从个人利益考虑，特别是在“熟人社会”交往中碍于“情面”，或者是害怕遭受一些潜在的影响，不敢指出问题并要求追究相关人员的违纪违法行为，即便发现一些问题，出于“多一事不如少一事”、怕影响双方关系和自身利益、怕穿“小鞋”等心理，不愿监督、不敢监督，监督作用发挥不明显，甚至丧失监督功能。此外，部分群众对法律法规了解不多，哪些行为是法律允许的，哪些是不允许的；哪些是合理的，哪些是腐败行为等等，没有一个明晰的界定，只有一个模糊的概念，一定程度制约了群众监督作用的发挥。

（四）权力运行有风险。从村“两委”书记主任“一肩挑”后实际看，村级执行力得到增强，但“一肩挑”模式下，村级组织主要负责人集“党、政、经”于一身，权力进一步集中，权力运行面临潜在风险。为防止“一肩挑”模式下“一言堂”现象发生，萧山区提出“坚持重大事项‘五议两公开’制度、推行‘一肩挑’干部末位发言制”等组织程序原则，但调研显示，在一些民主基础较弱的乡村，“末位发言制”在实践中往往易于被曲解为“最后决议制”，制度设计的初衷未能得到有效落实。再比如，针对问题易发的农村工程项目领域，萧山区提出“三不直接分管”制度，即“一肩挑”干部不具体分管业务、不直接经手工程项目和资金款项。但巡察发现，村社主职干部往往以借“负总责”为由插手工程招标、项目变更与合同执行等各个环节，给村社小微权力运行腐败带来风险隐患。比如，在对新一届村社纪检监察干部的座谈和问卷调查中发现，已有25.06%的人员表示参与过本村社的劳务用工或承揽工程项目，暴露出村社纪检监察干部对自身身份认识的不足，岗位廉政风险防范、规避风险意识差。

四、有关意见建议

针对“一肩挑”模式下村级组织权力运行面临的潜在风险，建议进一步突出“四个强化”：

1.强化决策问责机制。“一肩挑”模式下，在赋予“一肩挑”干部较大权力的同时，应完善决策运行的问责机制，以确保“末位发言制”能够真正起到促进民主决策与规范用权的设计初衷。为此，建议在建立村干部履职清单、明确权责边界基础上，建立健全村级组织权力运用记录、公章使用登记、重大事项联签等制度，当“一肩挑”干部出现因违规用权而导致重大决策失误时，根据相关惩罚机制追究其责任，从而促使其审慎、依规用权，以避免村务决策中出现“一言堂”问题。

2.强化监督制度执行。强化巡察与审计监督，严格落实届期内村社巡察全覆盖、经济责任审计和离任审计等制度，抓住重点人、重点事、关键点强震慑，建立交叉监督模式，破解“熟人社会”监督难题；强化镇街分管领导、条线干部的监管责任，发挥联村干部监督作用，加强对村级党务、村务、财务等的日常监管，加强对镇街干部联村工作的考核，因监管不到位造成村级出现问题的，倒查分管领导、条线干部和联村干部责任。

3.强化“数智监督”应用。着眼“数智监督”，从优化内容模块设置、完善流程操作闭环、打通监督数据壁垒等方面高质量打造“基层数字监督联盟”，通过清廉村社“码上工程”等数智监督应用，围绕工程建设、补助救助、务工支出等村社监督事项增设预警阀值，实现小微权力在线审批、同步公开，村社责任人员、镇街审批人员履职情况“数字留痕”，让村务公开闭环监督向权力运行闭环监督转变。

4.强化“家门口的监委”作用发挥。发挥村社监察联络站作用，通过定期谈话、列席会议、收集廉情等方式，对村级财务支出、资产管理、工程项目等重大事项的制度执行情况进行监督；一是强化反馈机制，村监委和村社监察联络站对监督事项提出异议的，村两委应及时回应与落实，并报镇街纪（工）委备案；二是强化考评机制，强化村民会议与镇街对村监委和村社监察联络站工作的考核评议，以督促其尽责履职；三是强化全员培训，提升村社一线纪检监察人员的业务水平和履职能力；四是深化下沉监督，通过纪检监察干部“划片区”下沉村社，点对点、面对面监督指导村社监察联络站监督履职。

5.强化“八小时之外”监管。剖析一些村干部违纪违法案例，任职初期也均具有较强的廉洁法治意识，但随着在主职身份的巩固、个人威望的树立，心态逐渐迷失而放松自我。尤其是沾染上奢侈淫逸、赌博等不健康生活方式后，一旦其出现财务危机，易于陷入“铤而走险”式的贪腐之路。对此，建议在对“一肩挑”干部提级管理基础上，做实对村级组织领导班子及其成员的日常监督，突出“八小时之外”酒局饭局、娱乐交际、工作生活的了解和监管，引导村社主职干部形成积极健康的生活圈、朋友圈、交际圈，增强拒腐防变免疫力。

作者：  编辑：陈茜如