融合与重构：司法行政助力区域治理现代化的路径探索
更新时间：2021-12-31 17:37:19 内容来源：区司法局党委理论学习中心组
摘 要：司法行政机关固然是社会治理中重要的职能部门，但也应正视其在推动区域治理现代化进程中存在的职能定位不清晰、基层人才队伍不健全、现代公共管理技术使用不到位等诸多问题和不足。区域治理现代化的建设应当从治理体系现代化和治理能力现代化两个角度入手，司法行政机关力图通过工作理念、专业方法与区域治理现代化高度契合，着眼于：在宏观层面，要坚持自身手段的专业性、保持其在区域法治建设中的重要性及保障营商环境的有效性；在具体路径上，要明晰职能定位，统筹推进公共法律服务，推进司法行政人力资源管理，深化司法数据管理运用。
关键词：司法行政；区域治理现代化；数据治理技术
自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“治理现代化”逐渐成为无论是实务界还是理论界都较为重视的热点命题，它的意义被广泛了解和接受。党的十九届五中全会更是明确指出到2035年，基本实现“国家治理体系和治理能力现代化”目标。区域治理作为国家治理体系中的重要部分，也随着“国家治理现代化”的提倡，被赋予了要符合“现代化”要求的发展趋势。司法行政机关作为区域治理工作的重要组成部门和保障力量，对于区域治理现代化的发展有何助力优势？在司法行政工作中，如何利用自身优势，为区域治理现代化提供解决问题的方式与促进发展的动力？这些问题都需要在明确司法行政工作的内涵与职能的基础上进行思考。本文以区域治理现代化为视角，透过对区域治理现代化内涵与特征的理解，客观解析司法行政参与区域治理的现实意义和实践局限，进而提出司法行政助力区域治理现代化的实现路径，以望为司法实践提供助益。
一、现状检视：当前司法行政参与区域治理现代化的内在困境
对司法行政工作参与区域治理现代化存在哪些现实障碍进行研究，首先需要考虑的是，在目前的司法行政体系的建构之中哪些因素制约着区域治理现代化。笔者主要以所在工作单位杭州市萧山区司法局为研究样本，分析影响司法行政机关推动区域治理现代化的多方面因素。
（一）司法行政机关职能定位不清晰
在我国的国家机关建构的体制中，公安机关、检察院、法院、司法行政机关被统称为政法机关，四个部门各自在其职权范围内承担其对于法律事务的职权，但司法行政机关究竟应承担哪一类具体任务这一问题仍未解决。虽然自1954年起，在《国务院组织法》和《法院组织法》中就已经明确了“司法行政机关”这一定义，并且设立了司法部这一机关进行统一领导，但经历了撤销、重设、职能转变等诸多变革之后，司法行政机关应当承担何种关于法律事务的职能逐渐变得难以确定。
从历史沿革来看，我国早期的司法行政机关的设立，是一种更类似于大陆法系国家的“大司法行政模式”，由其负责管理各级法院的司法行政事务。但是，经历了1982年我国对司法机关进行简政放权以及2001年的司法行政机关职能适度扩张之后，我国司法行政机关的职能经历了“先限缩后扩充”的发展历程。而就目前我国司法行政机关的职能而言，陈瑞华教授在其论文中将其定义为一种“宏观司法行政模式”，并进一步对其职能的三个方面进行了划分：一是公共法律服务体系的管理职能；二是法院生效裁判的执行职能；三是公检法三机关的司法后勤保障职能。
但从具体规定而言，司法行政机关对于上述职能的承担一直未被明确。以区县级司法局为例，从其职能的具体内容来看，其负责所管辖区域内的社区矫正、人民调解、普法宣传、公共法律服务、公证鉴定等工作，看似明确的职能范围，在实际的工作执行中，仍存在着诸多障碍。具言之，除社区矫正这一职能被2020年出台的《社区矫正法》明确之外，其他的几项职能与公检法等机关相比，更多地是发挥一种指导与协调的功能。此外，由于缺少相关立法等历史原因，司法行政机关在行使职能时，难以寻求相关的规范性文件进行具体工作的指引，导致司法行政机关的工作给外界一种较为务虚的感觉，其自身也容易在工作中陷入迷茫。
（二）司法行政系统基层力量不平衡
司法行政机关职能的承担，离不开专业的人才队伍支撑，但就目前的现实情况而言，司法行政系统内队伍建设的问题在于：
一方面，人员编制较为不足。以本文所列举的“杭州市萧山区司法局”样本为例：机构改革后，“事多人少”的矛盾加剧。从工作量来看，工作任务只增不减。改革后，司法行政机关承接了原政府法制办承担的行政复议、行政执法监督和法律事务等职责，工作任务日益加重，但从事相关工作的人员数量并未按需增加，2020年全区行政办理行政复议案件360件，人均办案量近80件。从工作分工来看，一人多岗的情况也较为突出。以基层司法所为例，司法所工作人员身兼多职，既要抓好社区矫正、开展安置帮教、组织普法宣传、推进公共法律服务、协助属地镇街推动法治建设，还要下沉一线参与属地镇街的社会治理等工作。
另一方面，人员专业素质有待加强。司法行政工作不同于其他行政工作，其具有更强的专业性要求。同样以杭州市萧山区司法局为例，据笔者统计，行政编制人员中整体学历在本科以上的工作人员所占比例约为85%，而作为专业性重要评价指标的法律职业资格考试的通过比例仅占20%,这也是限制司法行政工作推进区域治理现代化的另一阻碍。
此外，诸如编制、人才考核机制、权力分配、财政划拨等内部问题也都影响着司法行政机关的人才队伍建设，而队伍建设的缺陷严重影响了司法行政工作的有效落实，从而制约着区域治理现代化进程。
（三）现代化数据治理技术使用不到位
随着数字技术在公共服务领域内的大范围应用，利用现代数据治理技术进行公共服务及区域治理成为了一种趋势，也是区域治理现代化的重要手段。现代化数据治理不仅在内部运转、风险评估、科学决策、绩效考核等方面作用明显，也能为区域治理能力现代化提供工具性保障。但目前来看，现代化数据治理技术在司法行政系统并未得到完善建设，仍存在技术使用不到位的问题，导致司法行政机关在数据信息领域产生了信息孤岛和信息壁垒。
随着网络信息技术的发展以及5G技术的成熟，司法行政工作也需要向着数字化政法的发展路径靠拢，在大数据背景下，共享信息资源也是新时代区域治理现代化的能力要求。能否将新型的公共管理技术建设到位，能否建设好数字平台，充分利用大数据技术完成社会治理工作也成为了评价司法行政工作现代化水平的重要评价标准之一。在新型公共管理技术方面，杭州市萧山区司法局走在了前列，进行了“司法行政系统数字化改革”等一些列活动，打造了“数字+法治政府”“数字+法律服务”“数字+社区矫正”“数字+人民调解”“数字+法律援助”及“数字+公证”等平台，并且确定了“数字化改革工程师”，不断拓展数字化技术在司法行政工作中的应用场景。
对于未建立现代公共管理技术的地区，为了区域现代化治理的实现，杭州市萧山区司法局的经验值得参考与借鉴。当然这种借鉴应当是理性而非盲目的，要考虑是否能够达到提升治理水平与服务水平的目的。需要注意的是，尽管愈来愈多的司法行政机关开始采用新型的数据管理技术手段以提升服务水平，但往往更多地是一种形式主义或面子工程，如何真正建设一个兼具效率与效果的平台依旧困难重重。
二、刚性需求：司法行政助力区域治理现代化的价值诠释
（一）治理现代化的内涵与特征确认
针对司法行政工作助力区域治理现代化的研究，需要明确区域治理现代化的内涵与特征。治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。如何理解区域治理体系现代化和区域治理能力现代化的内涵与特征，便成为破解区域治理现代化问题的前提。
1.治理体系现代化
对于治理体系现代化的内涵，近年来有诸多学者进行了相关研究，并得出了不同的概念界定。《学习时报》在2013年12月3期刊发的评论员陶希东的文章中提出：“治理体系”是“治理能力现代化”的前提和基础，治理体系现代化应包括结构体系现代化、功能体系现代化、制度体系现代化、方法体系现代化、运行体系现代化五个方面的基本内容。丁志刚教授认为：治理体系的现代化应包括治理主体的现代化、治理客体的现代化、治理目标的现代化和治理方式的现代化四个要素。郑吉峰博士则坚持：基于不同功能和效用，治理体系可以认为是由一定的治理价值、治理制度和治理行动构成的一个闭合的、循环往复的橄榄型结构，治理价值居于治理体系的顶端，制度居于中间,而行动则处于底端。郝嘉玉和张群则两位学者在其《治理现代化与民族社会工作的实践路径》一文中将治理体系分为五个层面，分别为治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系和治理运行体系。
上述学者对于治理体系从不同维度进行了思考与分类，都有一定的道理，但究其本质可以看出，上述分类的核心也都是以治理现代化的价值理念为指引进行的制度的建立与制度的运行。笔者认为，就本文而言，对于区域治理现代化应进行如下三个方面的建设：即区域治理价值体系现代化建设、区域治理制度体系现代化建设、区域治理运行体系现代化建设三个层面。
2.治理能力现代化
将区域治理体系现代化的内涵进行确认后，还需厘清区域治理能力现代化的内涵。应松年教授对治理能力作出了以下定义：治理能力是指一个治理体系综合协调、分工合作、发挥作用、体现价值和实现目标的一种资格、水平和能力。张巍和杨永奇两位学者认为：要求政府在治理过程中注重吸收、借鉴专业参与咨询和决策，实现专业化的社会服务。郝嘉玉和张群所两位学者所持观点是：治理能力是一个国家利用治理体系、运用政策和制度，管理与协调社会各种事务，保持社会稳定、促进社会发展、保持社会和谐的能力。
针对上述学者从不同角度给出的治理能力概念，笔者认为，就区域治理而言，治理能力应当是一种对于区域经济、文化和社会矛盾的处理，是综合利用各类政策与制度对社会进行管理与服务的能力。在此基础上，治理能力的现代化，应当是一种抛却传统治理方式，将“为人民服务”的核心理念贯穿于治理全过程，运用多种现代化手段提升治理效果，这些手段不仅包括科学技术手段，更应包括现代化的先进理念实施，尤其是法治化治理理念的贯彻。
（二）司法行政助力区域治理现代化的必要性
区域治理现代化的实现有多重手段，司法行政作为其重要的手段之一，其重要性主要体现在两个层面，一是理念及目的的高度同向，二是治理方法与专业方法相互补充，而这也是坚持借力司法行政助推区域治理现代化的必要性所在。
1.理念及目的高度同向，有利于实现区域治理现代化的目标
从我国的国家性质来看，作为一个人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权利属于人民这一特征决定了国家的一切治理工作都需要始终坚持以人民为中心，以满足人民的正当需求为治理目的，区域治理当然也不例外。尤其是区域治理工作更加贴近基层，对于人民群众的需求要做到及时回应，更应当始终坚持以人民为中心、为人民服务的价值理念，充分满足人民群众的需求。区域治理现代化的目标，也应当是从各个方面建立现代化治理体系，高水平提升治理能力，以不断满足现代社会飞速发展背景下日益增长的公共服务需求。
司法行政机关作为行政机关的一部分，其行政机关的定位与特质也决定了在其工作中应当牢固树立“为人民服务”的理念，坚持以人民的需求作为自己的工作导向。从司法行政的工作内容而言，其所供给的诸如法治宣传、法治保障等服务本质上就属于以人民需求为导向的服务。以人民满意为标准是司法行政机关的公共属性决定的，也是我国社会主义国家的性质决定的，更是党的宗旨和宗旨决定的。从其他职能来看，司法行政机关承担着法治建设与保障的任务，社会主义法治建设“以人为本”的理念，也决定了司法行政需要把满足人民的需求作为工作的出发点和落脚点。
综合区域治理现代化的目的和司法行政工作的理念进行分析，两者都坚持着以人民为核心这一理念的指导，在现代化建设中也会产生交融。区域治理的现代化水平会提升区域法治化基础，从而促进司法行政工作现代化；而司法行政工作也能为区域治理现代化建设保驾护航，使其发展的道路更加平稳而安定。由此，以司法行政工作促进区域治理现代化，能够实现两者相互促进，共同发展的双赢局面。
2.治理方法与专业方法相互补充，有利于优化治理现代化的手段
区域治理的现代化，决不能简单理解为仅依靠新技术进行区域治理，从而实现现代化的过程。笔者认为，对于区域治理现代化的更准确理解应当是：通过融合传统手段和新技术，实现法治、德治、自治、心治和智治的协同推进，既解决区域范围内“近”的问题，又形成“远”的长效。与其他治理方式相比，法治更具有专业性，它能够通过较为明确的规则和制度对区域现代化的治理手段进行优化。司法行政工作作为法治建设的重要一环，以专业方法解决区域治理现代化中出现的问题具有其独到的优势所在。
此外，司法行政工作对于区域治理现代化手段的优化还能够促进治理手段的合法化。在区域现代化治理中，由于急功近利等思想的存在，难免会存在一些在法律底线边缘徘徊的治理手段与行为，而司法行政工作与区域现代化治理手段的结合，能够使得区域治理工作在法律和政策允许的范围内开展，从而更好地提升区域现代化治理水平。
三、改良探索：司法行政推动区域治理现代化的现实路径
通过前文的分析可以看出，司法行政机关在积极推进区域治理现代化方面仍有广阔的空间，笔者认为，可以从理念贯彻和具体措施两个层面实现。
（一）司法行政推动区域现代化治理主旨理念的贯彻
1.始终坚持司法行政手段解决区域社会矛盾纠纷的专业性
通过司法行政工作解决社会矛盾纠纷一直是我国用来定分止争的重要路径之一，包括监狱服刑、社区矫正等较为强硬的手段,也有人民调解、法律服务等“温和方法”，在解决社会矛盾纠纷中呈现刚柔兼具的特点。依据笔者所统计的样本数据显示，杭州市萧山区各级人民调解组织在2020年共调处各类社会矛盾纠纷20986件，调解成功20768件，调处成功率99%，充分体现了司法行政工作对维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。
当然，司法行政工作对于社会矛盾纠纷的化解，具有“两分法”，它一方面直接承担法律执行工作, 需要以专业手段对区域治理工作中所发现的问题进行专业化的处理；另一方面它承担的对法律从业人员的行政管理以及法律服务、法律保障与法律宣传等工作, 都要求其具坚守专业性的特点。法治是区域治理现代化的基本准则和手段，有效的法治是社会治理的重要保障。因此，坚持以法治的专业性素养将区域治理过程法治化，运用法治思维构建制度规则，增强区域治理法治化水平，从而更充分维护区域治理中人民群众的相关利益。
2.深刻认识司法行政在区域法治文化建设中的重要性
“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律”，习近平总书记的这句话也应当成为区域治理现代化中司法行政工作的任务和目标。司法行政工作对于区域治理现代化建设更长远的意义在于对区域法治文化的建设，司法行政机关承担着培育区域法治信仰、推进法治实践等方面的重要使命。
对于区域治理能力的提升而言，通过司法行政工作进行区域法治文化的建设尤为重要，良好的区域文化不仅能使政策和措施更容易被人民群众所理解与接受，也能够培养人民群众的法治观念和法律素养，营造人人遵纪守法的社会风气，进而提升区域治理效果。此外，良好的法治文化建设也能够反哺区域治理运行体系，为区域治理价值体系现代化、区域治理制度体系现代化、区域治理运行体系现代化的建设提供有力法治保障，以促进其更有效的良性运行。
3.重视司法行政保障营商环境的有效性
区域治理现代化的重要目标之一，就是营造一个能够促使各种合法创造社会财富的方式被充分尊重，区域内的人才、资源、资本等能够有序流通的局面，从而推动经济的高质量发展，这个目标的实现，需要一个高品质的营商环境全力支撑。而衡量一个区域是否具有一种良好营商环境的关键，就是看该区域对于法治的坚持，法治不仅是是营商环境中各项要素的最大公约数，也是评价营商环境的最佳呈现介质。
法院、检察院等司法机关对于营商环境的保护更多地是一种对于违法行为的惩戒，属于事后的保障，而司法行政机关对于营商环境的保护则可以通过多种手段，进行预防式保护。同样以杭州市萧山区司法局为例，其曾为优化所在区域营商环境开展多项活动：如启动联合举办“千所联千会”签约活动，将律所与商会进行联合，帮助企业防范风险于未然；通过“普法进工地、为民工护薪”等活动，提高农民工理性维权意识。尤其是在《民法典》发布之后，更是通过多种丰富形式为企业和职工进行普及法律活动，无不体现出司法行政工作在优化营商环境中“防范于未然”的效果。
（二）司法行政推动治理现代化的具体对策建议
1.明晰职能定位，统筹推进公共法律服务
充分发挥司法行政机关在区域治理现代化中的关键作用，进一步明晰其职能定位，在厘清区域治理现代化需求的基础上，充分整合法律资源为区域治理助力。要坚持问题导向，将目光聚焦到区域治理现代化中，更多地发挥服务人民群众的对外职能而非刻意针对其他机关的对内职能，要明晰自己的“服务者”定位，切忌过度治理，造成社会运转能力萎缩。
区域治理现代化离不开法律的保障，司法行政机关对于区域内公共法律服务资源的整合也是助推区域治理现代化的一剂良方。
一方面，区域治理的现代化，要求司法行政机关在履行职能时能够实现“放管服”。区域治理的现代化需要大量法律人士的参与，对上述人员进行监督与管理时，不应当采用一种简单的“约束式”管理，更多的需要“放管结合”，完善监督管理体系，进一步“简政放权”，取消、委托、下放行政审批职权，进一步优化服务，加强事中事后的监督与管理，加强道德教育。
另一方面，推进区域治理现代化需要对公共法律服务体系进行完善。要不断对区域内普法教育、人民调解、法律援助、司法鉴定、律师、公证等公共法律服务资源进行整合，建构综合性、全业务、全时空的公共法律服务体系。要协调区域间不同部分的资源，夯实公共法律服务体系，建立能够完全覆盖整个区域的共融互通网络，在公众出现法律服务需求时，做到法律服务网络能够对相关需求及时响应。特别要注重将公共法律服务资源向困难群众、农村、基层等资源匮乏方进一步倾斜，力求每一位人民群众都能真真正正地享受到实实在在的公共法律服务。
2.优化司法行政系统，完善人员配置
人员编制、人员专业素质等问题同样制约着司法行政助力区域现代化建设的成效，因此要实现区域现代化建设，必须优化司法行政系统，完善人员配置。
人员编制问题不能进行盲目的扩充，应当结合不同地区的需求来确定人员编制，并根据不同地区相关的调研情况，因地制宜地采取应对措施，如逐渐增加政法专项编制等。诚然，一味增加政法编制并不能一劳永逸地解决问题，还是要在编制总量内通过内部挖掘等方式，坚持有减有增、去繁就简、减冗补缺，从而保证重点急需领域的政法编制需求。在无法采用增加编制这一手段时，也可采用部门精简等手段，将精兵强将用于真正需要的地方，更加科学地进行人员的综合配置，以满足司法行政工作的现实需要。
对于人员专业素质的提升，则可以通过紧抓内部培训与外部人才引进“两手抓”的方式，整体对司法行政机关的人员素质进行提升。在内部形成一种人才能力培养和提升的长效机制，对于新进入司法行政机关的人员也要提高要求，着重选拔具有更加专业法治素养的人才进入司法行政队伍。当然，对人员专业素质的提升手段也离不开基础薪资待遇等条件的提升，毕竟，人才不仅要“进得来”也需要“留得住”。
3.建设数字平台，利用大数据治理技术
在当前大数据的发展背景下，实现区域治理的现代化，也要做到与时俱进，不断加大新技术的开发与应用，建设有效地数字平台，以此实现更加科学与合理的治理。
国家治理体系的现代化必然要求国家治理的科学化，科学技术是社会管理中不容忽视的手段。提高社会管理科学化水平，必须坚持将科学技术与社会治理的相互结合。令人欣喜地是，近年来司法行政机关已经认识到运用现代科技成果的重要性，也自觉地积极采用现代科技成果开展工作，将科技手段应用到管理工作之中，如社区矫正工作中对社区矫正对象采用GPS定位技术、在国家统一法律职业资格考试中利用无线电技术进行监测等，这些新技术都有力提升了管理效能。不可回避的是，在新技术的应用过程中，仍然存在着需要注意的地方。从整体来看，科技应用水平有待进一步提高，现代科技在司法行政工作的运用范围也还有待于进一步拓展。在思想层面，针对新技术的应用意识还有待于进一步加强，要采取有力措施，不断推进司法行政科技进步，提高应用新技术、新方法的能力和水平。
司法行政机关承担着复杂的管理职能，需要开展纷繁复杂的行政工作。一方面，司法行政机关要立足现在，着眼于已然工作，充分挖掘已有工作的需求，从市场中寻求新技术，加大技术与行政工作的结合与应用。另一方面，司法行政机关要展望未来，着眼于前进方向，有针对性地攻关重点项目，着重在重要领域有新的创新和突破，以全面提高司法行政系统信息化水平。
司法行政机关应当不遗余力地完善大数据平台。信息化时代下，人民群众的各种行为都能够产生信息且可以留痕，技术的发展也为收集和储存这种庞大的信息提供了可能。大数据的收集和分析，可以为司法行政机关的职能发挥提供指引。司法行政机关需要建构大数据平台，设计适合司法行政机关职能特点的大数据分析框架，对区域内的各种资源进行整合，在所收集的信息的基础上总结人民群众的需求，并且进行多层次、多维度的细化，只有司法行政机关的职能契合不同类别的人民群众需求，才能为人民群众提供更加精准的公共法律服务。
司法行政机关运用新技术的最终目的还是为了满足人民群众的需要，所以应当特别注重为人民群众提供便利。要大力推进网络信息技术在实际工作中的运用，将现实的业务信息化、网络化，建构司法行政机关服务平台，在同一平台上公开政务信息，实现信息查询、服务查询、简单服务办理等业务，实现工作业务的全面网络化，积极回应人民群众需要，便利人民群众业务办理，不断提高司法行政信息化水平。
司法行政机关应当加强与人民群众的沟通交流，传统的投诉、建议方式难以适应时代的发展，而现代化技术的发展演进能够为双方主体的沟通交流搭建平台，更前沿地了解社会大众的内心关切，进而通过预测防止可能出现的相似问题。比如在全网各个平台建立自己的宣传阵地，充分重视媒体宣传的作用，同时宣传方式也要与时俱进，在未进行构思和创意的前提下仅是对各类信息的堆砌必定难以发挥效果，政务宣传要“接地气”，增加趣味性。如最近秦皇岛市陈警官利用直播平台进行反诈宣传，前后两场直播观看人次累计超过3800万，获赞超过1亿次，并且得到了人民网、新华网、央视网等多家官方媒体的肯定和点赞。
借助司法行政力量不断推进区域治理现代化是亟待解决的现实问题，尽管司法行政机关在推进区域治理现代化进程中面临着诸多制约要素，但是司法行政机关在区域治理现代化进程中也存在着重大机遇，司法行政机关应当坚持推动实现区域现代化治理观念，深刻剖析自身不足，进而提出针对性的应对措施，自上而下进行全面改革。在宏观方面，把握司法行政工作的客观规律，进行宏观立法设计，梳理好改革的“方向标”；在微观方面，注重发挥工作人员的作用，解决好现存的编制问题，提高人员素质；在具体操作层面，紧扣国家治理现代化要求，大力结合自身需求发展和引用新技术。司法行政机关在实现国家治理现代化过程中具有独特优势，只要紧扣“以人为本”宗旨，发挥自己的治理作用，必定能够助力区域治理现代化，在国家治理现代化进程中大放光彩。
作者： 编辑：陈茜如