2021年浙江省杭州市萧山区村社组织换届“回头看”情况调研报告

更新时间：2021-12-31 14:09:27    内容来源：萧山区委党史研究室（区志办）理论学习中心组   

一、调查背景与实施方法

2019年中央一号文件（2019年1月3日）第七点明确指出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村‘两委’班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。”全面推行“一肩挑”是贯彻落实党的十九大精神，加强基层组织建设，推进乡村振兴战略，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的具体体现。

从2020年下半年开始，浙江省全面推进村社组织换届试点工作，并首次推行村书记、主任和集体经济负责人“一肩挑”模式。作为农村治理机制的新探索和新实践，“一肩挑”模式的有效实施涉及到换届选举的人选排摸和程序变动问题，也涉及换届之后村治权力的运行和监督问题。截至目前为止，我省市“一肩挑”模式的推行尚有一年左右，一方面，需要对村社组织换届“回头看”的结果有一个明确的反馈；另一方面，也需要审慎研判并积极应对其潜在的农村治理风险。

“一肩挑”，指村党组织书记、村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人由同一人担任。

“回头看”，指考察村社组织通过民主选举后换届的领导班子任职和监督情况。

本次调查的主要内容包括以下三个方面：①“一肩挑”模式推行前后村社组织的基本情况；②对换届选举出来的村社干部的看法；③农村数字信息化应用的基本情况。

在抽样设计上，遵循科学、高效和可操作性原则。浙江省杭州市萧山区共有22个镇街，545个村社（其中村349个、社区196个），村社班子成员3205名。采用随机抽样和特定抽样相结合的方法，在每个镇街中抽取10个村社，每个村社抽取2名村社干部和5名村（居）民，从而村社样本为220个，村社干部样本为440个，村（居）民样本为1100个。

其中抽取的2名村社干部必须为非村社党组织书记的村级班子成员，而抽取的5名村（居）民必须满足以下要求：①村社卫生室医护人员1名；②村社内文化程度较高（大专以上）的村（居）民1名；③担任过两届以上村社干部，而本届已不再担任的村社干部1名；④其他对村内公共事务、集体发展比较了解的村（居）民2名。

本次调查，共回收样本中村社干部有效问卷499份，有效回收率为100%；样本村（居）民有效问卷1049份，有效回收率为95.36%，样本概况见表1和表2。

表1样本人口学特征统计情况

二、调查发现的问题与讨论

通过对2021年浙江省杭州市萧山区村社组织换届“回头看”调查数据的初步统计，分析表明村（居）民总体上肯定“一肩挑”在基层治理中所发挥的积极作用，且村（居）民对于换届选举出来的干部人选和工作持肯定态度，但同时也发现以下主要问题：

（一）“一肩挑”实施后村社一把手的分工意识不够明确

一把手也是民主集中制领导体制下的一把手负责制，调查表明“一肩挑”模式推行后，村社两委内部配合程度有所下降。村社干部样本中认为“一肩挑”干部决策民主化程度有待提升、“一肩挑”干部的干群关系有待进一步改善的比例均在一半左右（分别为51.1%、50.6%）。这种数据统计结果的一致性表明“一肩挑”干部在得到基层村社干部的认同方面“半瓶水”现象较为普遍。

（二）一把手干部的权力与权威的关系把握不平衡

权力是一种刚性的领导角色意识，是压力型，权威则是正当化、知情同意化的认同型权力和威信型领导。“一肩挑”实施的理想角色是权力与权威的有机结合。但调查数据显示，萧山村社一把手的权力意识比较充分，但权威意识不够。如第二章第一节中的数据表明，超过三分之二的（67.4%）的村社干部认为“一肩挑”干部在资源分配上的公平性有待提升，村社干部样本中认为“一肩挑”干部不够注重机会平等的比例在一半左右（47.5%）。这种数据表明“一肩挑”干部获得权威认同方面较为乏力，其权力运行在得到其他干部的知情同意化的支持方面面临较大挑战。在权威认同不到位的权力运行体制下，村社干部体验到压力增加成为必然，调查表明34.27%的村社干部认为自己的工作压力大幅增加，39.48%的村社干部认为自己的工作压力小幅增加，两者合计占到村干部样本的73.75%。虽然说这种压力可能来自工作任务增加，但也可能来自基层村社组织的运行方式与认同感。

（三）“一肩挑”实施后基层治理责任的非人格化问题

社会学家布劳和梅耶通过分析法国社会学家克罗茨对烟草企业科层组织的观察研究，布劳、梅耶印证科层制的一个怪圈，即增加规则、集中化和刚性趋向是相互促进的，科层制密布各种规则，用于安排巨细无分的行为和工作内容，这就导致科层制排斥人的判断力而代之以管理理性。我们的调查也发现“近两成的村社干部认为其所在的村社党组织班子与村社委员会班子职数增多，近七成的村社干部认为职数不变”。这表明“一肩挑”体制实施后基层组织的集中化与科层扩张悖论是在一定范围内存在的。布劳和梅耶用“克罗茨怪圈”来形容科层制的非人格化规则这一反功能，即主要负责人采取推诿的方法规避主导责任。村社干部一把手需要对事件发生过程、趋势采取应对措施应当具有一定的研究能力、科学判断能力、特定局面的把握能力、发展驾驭能力等，但在治理责任特别是风险治理方面，一把手往往采取“风险”下移的方式进行规避，而自己则在程序繁琐化、责任集体化的方式中“非人格化”。

（四）“帕金森定律”与村组织效率问题

“帕金森定律”又称“官场病”或“组织麻痹病”，是指组织在发展过程中往往会因为业务的扩展或其他愿意出现的一种现象，这种现象会使得组织机构迅速膨胀，造成资源浪费和成员工作积极性的下降。

“一肩挑”模式推行后，20.84%的村社干部认为村级组织运作成本增加，其原因有管辖区域扩大、组织运作专业化、办事流程复杂、工作内容增加、村社干部配合度不够等；68.74%的村社干部认为村级组织运作成本没有变化。

村（居）民问卷中的意见反馈表明（针对村（居）民对于“一肩挑”模式的感知和反馈情况，共收集了1045条的改进建议），“干部的责任”、“多听取群众心声和需求”、“监督更加透明和公开”、“多干实事少点面子工程”、“提升集体经济效益”的呼声最为集中。

这表明“一肩挑”模式推行后的组织运行呈现一定的“帕金森定律”困境，基层组织运行效率面临特定的挑战。

（五）“一肩挑”后村社干部的制约与组织平衡

村（居）民问卷的调查结果显示，换届时，95.23%的村（居）民更关注候选人自身的素养与能力，而在换届前，村（居）民对“个人威信”这一因素关注的选择比例占到近三成，这表明换届后“一肩挑”干部个人魅力大大强化并在村民当中更加彰显，对于“一肩挑”干部的制约与监督也更为重要。与此形成印证的是，46.07%的村社干部认为“一肩挑”的制约机制是不够完善的，现存对“一肩挑”干部的监督约束机制相对乏力。

村（居）民问卷调查结果同时还显示，超过八成的村（居）民认为需要提升资源分配的公平性，这说明除了需要加强对“一肩挑”干部自身的制约与监督，还需要加强对“一肩挑”模式推行过程中的制约与监督机制，以期达到组织内外平衡。

三、思考与建议

全面推行村社组织负责人“一肩挑”是新时代完善基层治理体系的重大战略部署。针对“一肩挑”在推行过程中面临的问题与挑战，我们提出以下建议：

（一）进一步规范选举机制

实施好“一肩挑”的关键在于选出好的“一肩挑”干部。首先要完善选举程序，按照党章和党内法规做好村社党组织书记的选派工作，再推动村社书记按照法定程序参与村社委员会主任的选举。其次要明确选人标准，突出村社书记的政治标准，注重能力要求，不拘泥于原村社两委干部，可以把当地的新乡贤群体、退伍军人、大学生村官等纳入摸排对象，全面考察人选。另外，推行“一肩挑”模式，实现村社党支部书记和村社委员会主任由一人担任，人民群众和基层党员的支持是基础。在换届选举前，应当进行广泛的动员和宣传，鼓励选民积极参与选举，鼓励党员积极参与竞选。考虑到村（居）民的教育程度和生产、生活特点，可以采用灵活多样的方式，既要运用传统的报纸、广播宣传方式，也可以采用公众号、短视频等新的信息技术，用村（居）民喜闻乐见的方式实现换届选举的积极参与。

 

（二）健全分工体系建设与监督机制

村社干部实行“一肩挑”并不是实施“一言堂”，分工协作的民主集中制是基层组织的常态化、体系性要求。作为村（居）民最担心的问题——“一肩挑”干部权力高度集中是否能够做到工作公平公正，应当建立健全体制性常态化的分工流程与村社干部监督体系，实现多个监督主体的共同监督。第一，上级党委政府监督。基层政府作为村社两委的业务指导部门，对村社两委的权力运行负有不可推卸的监督责任，在村社财务预算与收支、集体土地承包与租赁、集体项目规划与建设等重大事项上落实好审批与监督职责。第二，村社两委内部监督。明确“一肩挑”干部的内部分工与职责边界，在赋予“一肩挑”干部一定的权力时，也要使其承担相应的责任，尤其是在出现重大决策失误时，要对其进行责任追究。第三，外部监督。建立健全村社事务监督委员会，鼓励村（居）民自主监督，明确监督权力与内容，加强监督权威，落实监督责任，提升监督能力。另外应实现村社财务、政务公开透明，发挥群众的监督作用。

（三）加强“一肩挑”干部的权威意识建设，提升治理水平

首先，“一肩挑”干部要有充分的“集体观”、“民主观”，认识到自己的权力是组织“民主集中制”的一种实现杠杆形式，所以遇到重大、重要事项必须有民主协商、集体决策；

其次，“一肩挑”干部需要建立“服务者”角色理念，强化为民服务、为集体服务的意识与执行；最后，要充分尊重其他干部和普通群众的知情权、投票权等权利，并在信息发现、协商沟通等环节做更多的工作。

第三，“一肩挑”干部能够提升权威的关键在于经济与政治、社会的有效整合，经济上要能够带领群众致富；政治上要能够彰显政治忠诚的初心魅力；社会上要能够有担当、有作为、有成效，比如在处理民间纠纷上就要积极介入善于协调与沟通。

（四）加强人才的人力资本建设，强化个体与组织、集体的多重责任逻辑之间的整合与耦合

在村社两委“一肩挑”模式下，村社党组织书记和村社委员会主任由一人担任，其他党支部委员和村（居）民委员会委员交叉任职，虽然可以精简人员，减少经费开支，但在一定程度上加重了村社干部的工作负担，相应地对村社干部的能力也提出了更高的要求。

重中之重是切实加强组织人选的储备与选拔。调查数据显示，从年龄构成来看，村社干部的平均年龄为38.25岁，年龄最大的达到67岁，年龄最小的为24岁。对于年龄较大的村社干部来说，他们基层治理经验丰富，在村里/社区的威望较高，善于和普通群众打交道，处理纠纷的能力较为突出，但存在文化水平低和综合素质不高的问题。对于年轻干部来说，他们普遍受教育水平较高，身体素质好，思维活跃，善于运用新知识和新技术，但存在威信低，经验不足的问题。因此要对村社干部进行定期培训，既要学习先进的科学技术与管理方法，也要汲取老一辈的丰富经验，不断提高村社干部的业务水平，打造出一支综合素质较高的村社干部队伍。同时，组织部门和村社两委可以有意识地将优秀人才吸纳进后备干部队伍，尤其是本地的一些经济精英、文化精英和社会精英，同时培养他们处理村庄/社区事务的能力，推动新乡贤参与乡村/社区治理。

（五）提升待遇水平、拓展发展空间，强化对“一肩挑”及其他村社干部进行清单化的组织考核

要强化村社一肩挑干部的人才队伍储备与建设，必须有一定的吸引力。这种吸引力主要体现在村干部的待遇水平、经济收益和社会地位的荣誉预期。萧山经济发达，市场活跃，经济水平与社会地位的相互促进也更显著、更紧密，担任村社一肩挑干部具备较强的经济收益，特别是经济收益的直接机会和间接机会是重要的吸引力。同时，社会关系网络等社会机会、社会身份地位的荣誉也显得更为重要。因此，在村社干部竞争体制的前提下，随着社会进步与新时代基层社会发展的需求，要通过科层化、专业性的“清单化指标”化管理来达到更“精准”的基层社会治理。对“一肩挑”及其他村社干部进行清单化组织考核，具体可以设置村社干部的目标清单、责任清单、日志清单、专题清单、任务执行流程清单、风险管理的底线清单等，确保各项工作有部署、有落实、有成效，有利于激发村社干部完成工作的积极性与主动性，增强村社干部的服务意识与服务能力。

 

作者：  编辑：陈茜如