工业用地全域治理改革的萧山实践研究

更新时间：2021-12-31 14:06:19    内容来源：杭州市委党校萧山区分校理论学习中心组   

内容提要：萧山是我省的工业强区，制造业强则萧山强，制造业始终是萧山的立区之本、强区之基，更是萧山奋力争先、勇立潮头的最大底气和最大资本。近年来，该区也面临着产业空间不足，工业投入不够，转型升级缓慢等成长中的烦恼，如何破解这一难题，该区坚持眼睛向内、眼光向下，以工业用地全域治理改革为抓手，全面推进低效企业整治提升工作，以“亩均论英雄”、工业资金池、规范二级市场、安企稳企“4+1”一揽子政策推动工业用地全域治理改革，有效激活工业发展活力，全面助力萧山制造打破传统桎梏、谋求转型蜕变，奋力推动“再造工业新萧山，再塑制造新辉煌”，进一步擦亮“重要窗口”示范样板的本底优势，为高水平建设“亚运国际城·数智新萧山”注入更为强大的源头动力。

关键词：工业用地 全域治理 整治提升 工业发展活力

一、强化顶层设计：萧山推进工业用地综合治理改革的现实考量

工业是一直萧山经济发展的金名片、稳定器、压舱石。历经30多年的努力，萧山工业取得了长足的发展，萧山企业既有万向、荣盛、恒逸、传化这样的鲲鹏企业，也有科百特、微医、网易云音乐等新兴产业，但由于产业园区规划小而散，转型慢，呈现出低效企业多、规划限制多、建设强度低、产业层次低的“两多两低”特点。萧山制造的大而不强、大而不优、生产效率低下的突出表现在全区工业用地亩均效益水平严重偏低。

面对这样的状况，萧山区坚持顶层设计，坚持从实际出发，从存量上找突破：一是坚持问题导向。近年来，萧山经济遭遇了“成长的烦恼”，工业经济增长和省市平均水平相比、和兄弟区县相比，不管是工业增加值还是增长比例，都低于全省发达区县。萧山经济所面临的困局，很重要的原因是工业经济拖了后腿，这些低效土地的广泛分布、大量存在，严重挤占了萧山未来的发展空间，成为了制约萧山经济更创辉煌的最大障碍。部分工业用地在流转过程中出现用途转变、屯地炒作等存量被侵蚀的情况。与此同时，新增工业用地无论从指标上还是空间上均捉襟见肘，导致萧山工业陷入了“固有存量保有难、新增项目落户难”的“两难”困境。工业经济发展的另一方面，也体现在对高质量发展认识不深、理解不透，亩均意识、效率意识不够强，“重引进、轻培育”“重数量、轻质量”“重短期、轻长远”的思想较为普遍；对新招项目是否履行协议承诺，新办工厂是否符合产业导向的事后管理不足、应对不足，导致低效土地存量未去、增量又来，产生“破窗效应”。许多优质的存量企业扩大生产、研发创新的愿望非常强烈，但用地问题始终难以得到有效解决，极大挫伤了企业的积极性，部分企业甚至外迁流失。二是全面扣清底子。据统计，全区合法工业用地总面积9.4万亩，萧山工业用地亩均税收仅14.2万元，规上工业企业的亩均税收仅为22.39万元，约为全省的80%、全市的50%，与全省全市工业强区、大区的地位极不相符。亩均税收5万元以下共计4.03万亩，占比达44.3%，却只贡献了7.03亿元的税收，亩均产出仅仅只有1.74万元，甚至全区还有4500亩的零税收用地。三是加强顶层设计。在新增用地大幅减少的情况下，该区突出自己的问题自己想办法解决的思路，必须改变过去重增量、轻存量的惯性思维，眼睛向内、盘活存量，突出存量更新提升，腾出更多的低效空间，以“用地空间优化、土地利用集约、企业形态重构、要素资源重组”为重点，高标准开展工业全域治理，抓住本轮国土空间规划编制的契机，严守全区12万亩（81.11平方公里）工业用地规模底线，做精做透产业发展规划，做深做细土地控规，以确定性的规划预期让企业吃下发展的“定心丸”，导入更优的高端资源，大胆探索创新、先行先试，推动形成“萧山样板”“萧山经验”，为萧山制造业高质量发展寻求新的空间。

二、系统谋划，统筹推进：聚焦制约萧山发展难题精准发力

针对这一问题，2020年以来萧山区坚持从实际出发，不破不立，唯破能立，眼睛向内、眼光向下，出台土地供应制度、亩均论英雄、工业资金池、规范二级市场和安企稳企一揽子政策，聚焦存量不活、产出不高、流转不畅、动力不足、集聚不高、数字化六个方面精准发力，开辟企业自主改造、产业园区改造、国资平台改造、村社集体改造、混合模式改造五条路径，全力推进工业用地全域治理，为重新擦亮萧山工业“金名片”、重塑萧山发展新优势提供有力保障。

（一）聚焦存量不活精准发力

一是容积率差异化控制。对位于“4286”产业载体等全区重大产业园区内工业企业，有机更新项目容积率按3.5或2.5控制，其他区域企业项目按2.0或1.5控制。对规划已由工业用地调整为非工业用地但五年内暂不实施的区域，支持有机更新。

二是打破建筑高度限制。建筑密度不作限制，建筑限高和绿地率不作为强制性指标，打破原先工业用地改造建筑高度控制在24米以下的要求。

三是破除环保瓶颈。除了51个镇街工业园区之外，新划定33个合计9947亩的200亩以上工业集聚点，结合“三线一单”要求，支持集聚点内企业开展存量工业用地有机更新。

四是规范建筑形态。发改、经信、规自、住建、环保、城管等部门召开联席会议，重点对实施项目和建筑形态进行论证，工业厂房、研发用房建筑造型要求与所在区域的整体风貌要求相一致。

（二）聚焦产出不高精准发力

一方面，明确项目亩均税收等指标要求。在有机更新过程中，改造企业与属地镇街签订《产业履约监管协议书》，确定亩均税收、建设时间，亩均税收未达到约定标准的，按年补缴本协议约定的税收与实际上缴税收差额（含部分政策性减免税收）的区级留存部分。另一方面，深化亩均评价倒逼企业升级。在不断优化评价内容的基础上，持续扩面评价范围，截至目前已将5543家主体列入评价范围；注重以评价引导企业规模提升，对规上企业A、B类评价数量由70%扩大到85%，对亩均税收1万元以下的企业一律列入D类；进一步深化体制机制，实行A-D类企业资源要素供给价格和供给方式差别化政策，引导更多生产要素向高质量发展主体集聚，形成助推低效企业转型升级的动力。

（三）聚焦流转不畅精准发力

一是限定条件规范流转。出台《规范工业用地二级市场管理的实施意见》，明确在通过二级市场买卖、股权变更等导致工业用地使用权转移的行为时，引进的工业项目必须符合区工业类产业导向目录，且企业在落地前须与属地镇街、平台签订《产业项目履约监管协议书》后方可办理过户登记；截止目前，通过二级市场转让已签订履约监管协议69份。在进行司法处置时，也按照该意见，在拍卖公告中增加限制性指引，竞买人将与自主转让受让方受到同等限制。去年下半年以来，已有5宗司法拍卖地块均设置指引，并签订产业履约监管协议书。

二是设立平台保障流转。积极搭建萧山区工业用地二级市场交易平台，建立健全“信息发布-达成意向-签订合同-履约监管”的管理流程，为工业用地出让人和受让人提供土地信息核实和发布、交易指导等服务，确保交易的工业用地权属清晰、权利明确、交易安全。

三是创新服务加速流转。对已开发建设用地不足总面积三分之一或已投资额占应投资总额不足25%，但受让人同意“先投入后转让”的工业用地，为加快交易进程，实行工业用地二级市场预告登记制度。履约监管刚性化。严格执行有机更新企业与属地镇街签订的《产业履约监管协议书》，对亩均税收等未达到约定标准的按约追缴。

（四）聚焦动力不足精准发力

一是设立资金池撬动做地动力。出台《工业用地资金池资金筹措和使用管理办法（试行）》,每年从全区年度经营性用地出让收入中计提2%组建工业用地资金池并实行专项管理。其中：70%给镇街、平台和区属全资国有公司，用于新增产业项目和盘活存量工业用地的做地、征地拆迁、基础设施配套等支出的补助。组建萧山工业资产经营有限公司，积极开展工业用地和存量厂房收购、镇街工业园区改造和产业发展平台打造等工作。第一批资金池补助立项项目20个，涉及用地1450亩，预计补助金额达5.97亿元，进一步降低企业用地成本。

二是升级企业有机更新政策。对企业厂房改造扩展空间的，不仅予以资金扶持，还对企业按一年期贷款基准利率的30%、最高500万元给予贴息资助，对工业企业通过有机更新提高容积率的，不再增收土地价款，并减免相应的城市基础设施配套费。

三是创新资源配置拓展发展空间。针对早期出让工业用地土地使用权证有效期即将到期的情况，在全省率先出台《萧山区工业用地土地使用权出让续期办法》，对产业导向为鼓励类或允许类，企业亩产效益综合评价等级为A、B类的，一次最长为20年；企业亩产效益综合评价等级为C、D类的宗地，一次最长为3年。截至目前，已对780宗土地予以续期，共计面积8564.64亩。

（五）聚焦集聚不高精准发力

一方面，瞄准重点狠抓园区改造。对51个镇街工业园区按改造提升类、优化转型类、综合整治类“三大类型”进行分类管理，其中纳入优化转型类28个，纳入改造提升类14个，纳入综合整治类9个，推进镇街工业园区规划开发水平和投入产出强度。建设省级小微企业园29个，为产业发展提供206.4万平方米空间。对开展有机更新的工业项目，根据项目所在区域，开展差别化支持，引导工业项目向园区和产业集聚点集中。另一方面，化零为整推动产业集聚。建立萧山工业资产经营有限公司，收购土地和厂房等资产、参与镇街工业园区改造、打造产业发展平台等。通过“三改一拆”、土地综合整治、僵尸企业处置等方式，加大工业用地盘整力度，盘活的土地指标向园区集聚，重点支持亩均效益综合评价A、B类企业的用地需求，促进产业集聚、企业集中。推进工业用地有机更新，坚持向存量要增量

（六）聚焦数字化改革精准发力

抢抓数字化改革机遇，加快工业全域治理云平台应用场景建设，通过差别化管理手段，推动更多生产要素向高质量发展主体集聚。

一是“亩均效益”评价全要素监测。将全区10754宗、11.7万亩存量工业用地全要素信息以可视化方式叠加到地理空间地图上，夯实平台数据底库，实现企业产值、税收、能耗、政策等评价内容实时监测，为要素差别化供给提供依据。

二是有机更新项目全周期监管。实时反映有机更新评审论证、流程办理、开工、竣工等各环节完成情况，实现闭环管理，助推项目加快落地见效。

三是低效企业整治全过程跟进。对低效企业从入库、一企一策推进、亩均税收提升、政策享受、履约监管等压茬式整治进行全过程跟进，力争到2023年亩均税收5万元以下低效企业全部清零。截止目前，全区累计已有2617家低效企业签订履约监管协议书、占地面积2.49万亩。

三、路径探索，实现萧山区工业用地综合治理改革的五种模式

萧山探索开辟出了五类更新路径，并形成更新模板，方便基层和企业复制改造。

路径1：企业自主改造，如兴惠化纤集团，投资3.7亿元，在改造厂房的同时，全面更新国际领先的设备，建设智慧工厂，提升企业能级；

路径2：产业园区改造，如河上镇利用原万成服饰存量厂房改造，联手华夏幸福第三方营运商，围绕新材料产业，引进十余个先进产业项目，创建成为省级小微企业园；

路径3：国资平台改造，如萧山科技城投资有限公司计划利用司法拍卖取得的90亩土地，围绕生命健康产业，在浦阳区块计划建设萧山科技城制造工场；

路径4：村社集体改造，鼓励集体经济实力较强的村社自我改造集体所有的存量厂房，实现集体资产保值增值。如衙前镇项漾村原有老厂房地块38.1亩，旧厂房存在众多安全隐患，村集体为主体实施有机更新；

路径5：混合模式改造，对于区块面积较大、自主改造能力不足、涉及多方利益的区块，则实施混合模式改造。例如，瓜沥镇群益村智能家装产业社区379.5亩地块，推进开发模式综合化，主要有三种开发模式：即租赁自建（40.5亩为企业租赁村集体土地）、出让联建（219亩为企业土地低效补办）、合作开发（120亩为优质第三方公司开发）。

四、当前工业用地综合治理改革存在的难点和问题

一是工业用地的零散化、碎片化特征明显，集聚较难。除工业园区之外，散布在山边、路边、田边的工业用地有4万多亩；在3510家低效企业中，占地面积在5亩以下的企业超过四成。

二是存量的工业园区规划滞后、配套不足，用地相对粗放、业态低端，工业园区平均容积率不到1.1，与集约、集聚的制造业高质量发展导向极不匹配；既不利于政府的统一规划、统一配套，也不利于企业的产能提升、规模做大，更不利于产业链的生态集聚、协同发展。近年来虽然在推进工业园区改造，但整体力度还有待进一步提升。

三是部分企业规模偏小，实力不够，产品单一，改造意愿不强；由于规划和城市开发边界限制，整体改造存在与规划不相符的情况，部分小企业受土地因素制约，审批调整困难。

四是量大面广的个体企业效益低下，税收基本没有与解决就业之间的矛盾。像雨伞、童装等特色产业，一方面产业层次较低，效益低下，却解决了群众的就业，纯粹“一刀切”，也会带来较大的就业问题。

五、推进工业用地综合治理改革的建议

实施工业全域治理提升工作，着力破解闲置用地、低效用地、分散用地、碎片化用地等问题，提升要素供给能力和空间布局能级，成为多种模式改造提升的精品样本。

（一）以全省工业用地有机更新试点示范为契机，开展工业全域治理改革为重要抓手，统筹推进亩均论英雄改革，全力创建全省制造业高质量发展示范区

一是要加快推进要素配置改革。根据亩均效益评价结果，进一步落实和完善差别化用地机制、用能机制、排污机制、创新要素机制、金融信贷机制和财政激励约束机制，加速市场出清，引导宝贵的资源要素向优势区域、优势产业、优势企业集中。对没有税收和就业的小企业违章建筑，坚决予以拆除。

二是要加快推进用地效能改革。支持土地“退散进集”，通过淘汰腾退、复垦复绿、储备控制，实现工业用地空间形态由分散零碎向集中连片调整。支持企业“长高长壮”，提高工业用地容积率，推动存量工业用地有机更新，鼓励企业集约高效利用土地。

三是要加快推进工业用地二级市场改革。坚决落实“产业用地是用来发展的、不是用来炒作的”理念，建好用好工业用地二级市场交易平台，完善完备工业用地价格评估机制，建立健全“信息发布－达成意向－签订合同－履约监管”闭环管理体系，从严从紧加强到期土地续期管理。探索到期未续期工业用地处置、工业用地临时改变用途管理、零星用地退出复垦等改革举措。

（二）强化效能提升，推动企业转型升级

一是提升工业园区改造。坚持“一园一业”“一园一品”原则，建设专、精、特、新的小微企业园。结合“低散乱”整治和全域土地综合整治，推进镇街工业园区、村级工业集聚点改造升级，引导和推动小微企业入园集聚提升发展。加大对工业园区、小微企业园投资建设的引导力度，以限地价、限房价、限转让、限自持等方式，加强对工业地产开发的有效管控，制定小微企业园租售指导价格，确保建设用地价格和厂房价格控制在合理区间。鼓励国有企业和行政村抱团出资参与小微企业园建设。

二是加快腾笼换鸟。对不符合全区发展导向的产业坚决清退，对破坏生态环境、影响安全生产的企业违法违章建筑坚决拆除，对符合土地复垦要求的零星低效工业用地坚决复垦。对于闲置浪费、低端低效、产能落后以及不再符合区域产业发展导向的工业用地；建立淘汰推出机制，利用国资平台组建萧山工业资产经营有限公司，积极开展工业用地和存量厂房收购、镇街工业园区改造和产业发展平台打造等工作。加大招引力度，对数字经济、生物医药、集成电路、智能装备等“3+3+3”新经济新领域新蓝海的企业予以大力支持。

三是加快转型求变。坚持“激励+倒逼”相结合，利用政策杠杆，引导优质企业、有强烈转型升级意向的企业实现更快更好发展；引导鼓励中小型科技企业发展，加快形成数字经济、生物医药、集成电路、智能装备等“3+3+3”新经济；以“数字赋能，绿色智造”为重要抓手，加快分行业智能化技术改造，全力打造一批“智能工厂”，“未来工厂”。

（三）建立完善联席会议制度，给于试点区县一定授权

一是支持在土地管理制度上深化探索。强化建设用地保障。对盘活存量低效用地建设小微企业园，符合条件的纳入盘活挂钩用地计划给予奖励。利用亩均效益综合评价机制，引导宗地企业利用存量低效用地和厂房改造建设小微企业园。鼓励符合规划的低效用地通过实施低效用地再开发变更为工业用地，用于小微企业园建设。

二是加强金融支持。把工业园区提升改造、小微企业园列入实施“融资畅通工程”的重点服务对象，推广“金融+科技+园区+政府+监管”五位一体的金融服务模式，为小微企业园开发建设、改造提升、运营管理及入园企业购置厂房、技术改造、生产经营等提供创新金融产品。积极探索与央企、国企合作，建立类似于张江高科、武汉高新等100亿元以上能级企业结构调整基金，对符合条件的工业园区高标准改造、小微企业园开发建设予以支持，鼓励天使基金、创投基金、产业基金等为园内企业提供直接融资服务。

（四）强化制度保障，推动改革长效见效

一是要健全高效推进机制。加快完善亩产税收评价机制企业全覆盖，进一步落实和完善差别化用地机制、用能机制、排污机制、创新要素机制、金融信贷机制和财政激励约束机制，利用政策杠杆，引导优质企业、有强烈转型升级意向的企业实现更快更好发展；对拒不配合、拒不整改的企业，严格执行“五个一律”的规定（“五个一律”：对涉及擅自挪作他用、违法用地或违法建筑等行为的，依法从严处理；对存在消防和安全生产隐患的，一律责令依法从严查处；对涉及经营、环境等违法行为的，一律从严查处；对依法可采取节能限电措施的企业，一律从严采取节能限电措施；对存在漏税漏税等违法行为的，一律依法从严查处）。要坚持原则，以硬措施，确保整改到位；

二是优化服务，换位思考。柔性引导为主，刚性执行为辅，向企业讲清讲透政策，让企业主动适应政策、执行政策，对积极主动改造提升的企业，在集聚入园、土地审批、科技创新、智能改造、招商引资、税务辅导等方面提供“一企一策”式的精准化服务。

三是要健全长效服务管理机制。强化对企业全生命周期的闭环管理，严格把好产业准入关，鼓励新兴产业和优势产业集群的发展壮大；开展“民情双访”定向专访，完善驻企服务等制度，切实帮助企业解决实际困难；同时，要强化对企业的亩均税收、投资强度等关键性指标的履约监管，传递低效企业整治提升的萧山声音，为全省深化“亩均论英雄”改革提供萧山样板、贡献萧山方案。

作者：  编辑：陈茜如