当前萧山审计推进全覆盖的现状与困境
更新时间：2020-12-31 18:11:44 内容来源：
党的十八届四中全会从全面推进依法治国的高度，首次将审计监督纳入党和国家监督体系，进一步确立了国家审计的重要地位，提出了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。萧山经济发达、经济总量大，预算单位多，公共资金、国有资产、国有资源多，审计机关人少，如何推进全覆盖？是摆在我们萧山审计人面前的一件大事。
一、现 状
近几年我局根据上级审计机关要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖进行了探索与偿试。
（一）常规动作常抓不懈，“五整合”发挥作用最大化。
一是项目整合计划立项。将镇街领导干部经济责任审计与财政收支、财政决算、自然资源资产审计、专项审计相结合，努力实现多项目合一和审计成果“一果多用”，减少重复审计，提高审计效率。2015年至今我们对16个镇街实施经责审计与财政收支1拖2审计的情况下，同步进行了6个自然资源审计和3个专项审计。二是人员整合大兵团作战。特别是省厅连续三年的公务支出公款消费审计，采取行事科牵头科室、其他业务科室配合参与的方式，通过三年审计，对一级预算单位实行了全覆盖审计。三是成果整合覆盖监督。充分发挥与人大、纪委监委、组织等部门的合作机制，加大巡审联动，做到信息互通、成果共享，加大监督力度。在今年，我们也将尝试将省厅、市局对萧山的审计结果纳入“三个报告”，从而提高审计站位、增强监督效能。四是职能整合弥补短板。以机构改革为契机，成立了区委审计委员会秘书科、电子数据审计科和整改督查科，进一步细化与明确了各个科室的职责分工，减少职责交叉与边界不清情况。五是内外整合提升审计力量。重视人才培养，克服一线人手不足困难，每年抽调年轻骨干参与审计署、省厅计算机培训，目前已有2名审计署、9名省计算机中级；入选省厅计算机领军人才1人、骨干人才2人。为解决审计力量不足问题，我局出台了《协审人员外聘管理办法》，目前正在研究出台《协审人才库管理办法》，选拔优秀协审人才，为解决审计力量不足、借组社会审计力量提供制度保障。
（二）特色亮点进一步深化，上下联动助推全覆盖审计
一是以内审同步项目向下带动。内审同步一直是我局的传统项目，也是精品项目，这项工作已经延续至今11年了，涉及学校、社区卫生服务中心、镇街房产等多个领域，采取统一方案、统一培训、统一领导、统一处理、统一报告的“五统一”原则，试点审计中我局会抽调部分内审人员参与审计，各镇街组则建审计组在属地范围内开展具体审计，去年的镇街房产专项审计更是与各镇人大预算监督联动，这种方式既锻炼了内审队伍，也解决了审计力量不足的问题，更在一定领域实现了审计监督全覆盖，取得了“审计一个行业、解决一批问题、健全一套制度”的效果。内审同步项目获得区领导批示10多次、移送案件线索6起、党纪政务处分11人、经济处罚25家(人)、查处小金库2个，6次被评为市优秀审计项目;在镇街内审层面，3个试点审计项目被评为省优秀内部审计项目。
二是以上审下项目向上联动。随着审计体制改革的进一步深化，近年来上级审计机关上审下项目逐步增多，一定程度上也弥补了基层全覆盖审计的盲点。在配合上级机关审计中，我们能提高政治站位，从力促萧山经济高质量发展、防范化解风险等角度出发，加强与省厅市局的沟通联系，努力做好审计整改的推动者与参谋者，发挥审计监督与服务的最大作用，如县市长审计促使政府出台了一系列制度；土壤污染审计促使供销社在全系统开展了财务清查，真正做到了以点带面，审计一个企业、规范整个行业的作用。
二、差 距
1.在实现审计监督全覆盖途径上缺乏创新手段。从2014年底起，国务院及审计署均明确提出，要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。但是基层审计机关如何实现审计全覆盖，还缺少有效手段。胡审计长在全国审计会议上明确要求对一级预算单位每年审计，其他单位、重点民生资金和项目、领导干部经济责任则要求5年轮审1遍；同时要求对重大公共工程项目在建设周期内至少审计1次，就萧山来说，2018年底审计对象达556家，包括21个镇街、4个平台、379家部门预算单位（学校及医院209家）、国有及国有控股企业126家（投资融资型国有平台企业6家）、供销社及下属企业26家；还有108名领导干部的经济责任审计和大量的政府投资项目，要想做到全覆盖审计，如果不采取专项调查或者借助内审、社会力量，是无法达到的。
2.审计力量无法满足全覆盖要求。目前我局审计队伍短板较为明显。一是老龄化问题突出。34名干部中60后17人，80后13人，最具有战斗力的70后只有2人，中青年中坚审计力量紧缺，年龄断档问题突出。二是知识结构不合理。当前我局没有计算机专业人员，除了4名工程专业、1名法律专业，其余多为财务审计专业，缺乏计算机技术、自然环保等多种专业技能人才，无法满足审计新时代下的政策跟踪审计、自然资源审计、大数据审计等的专业需求。三是项目主动性不够。由于基层干部流动性较大，领导干部经济责任审计的不确定性因素较多、任务也重，2015年至2018年我局共完成经济责任审计51个，占比35.42%；特别是萧山目前正处于亚运时期，大发展、大建设环境下政府交办任务较多，审计计划安排的主动性不够。
3.对全覆盖审计的切入点或考核点还存在困惑。我们理解全覆盖是动态意义上对审计监督对象的全面覆盖，需要通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，通过“两统筹”模式，使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖；从全覆盖的要求来讲，必须对重点单位、重点项目每年审计一次、其他审计对象5年至少审计一次，但重点审计对象和其他审计对象的标准和区别是什么、相关的具体标准和要求不明确，这些都是目前没有明确的，这也会导致全覆盖审计实现过程中的无序性。
4.全覆盖模式下对群众诉求的呼应经验不够丰富。随着审计影响力的扩大，群众法治观念的提升，审计会遇到不少信息公开、信访举报等群众诉求，特别是审计全覆盖的理论，让群众误认为是必须审计而不是应当审计，一旦诉求不满足，就会认为审计不作为，比较被动。去年以来我局成立以来第一起信息公开案件经过复议、诉讼等一系列程序，终于以原告撤诉结案；今年审计期间也遇到了老信访户的关心，审计人员在应对举报、信访中，还缺少经验，特别是在答复环节，很容易出现反映者因全覆盖审计理论而出现的过激行为。
5.机构职能调整后全覆盖如何体现不明显。机构改革后将发改的重大项目稽查、财政的预算监督检查、国有企业监事会等三大职能划入审计，但是在全覆盖审计模式下，如何体现新划入的三大职能，还缺少探索，特别是如何发挥监事会作用方面，无论是机构改革方案的确定，还是实际发挥作用，都是盲区。
三、对 策
(一)科学确定审计全覆盖的内容。
科学确定内容的原则是确保重点领域，重点行业，重点单位，重要公共资金、国有资产和国有资源的审计全覆盖，不让任何经济活动或不法行为游离于审计监督之外。
一是建立被审计单位信息数据库，将全部审计对象纳入监督视野。现在基层审计工作的分类基本是按行业和目的进行分类，为此可以构建三个平台：一是财政审计平台，以预算执行审计为主体，包括财政预算执行审计、部门预算执行审计、专项资金审计、社保资金审计等专业审计，丰富预算执行审计内容。二是构建经济责任审计平台，将其与被审计单位的财务收支审计、绩效审计结合起来。三是构建政府投资审计平台。将重大项目决策评价、招标控制价审计、全程跟踪审计、竣工决算审计结合起来。
二是建立审计对象项目库。既要反映审计对象总体规模、数量，也要标识以前年度的审计记录、审计发现的主要问题、审计建议整改等情况，还要认真排查应该入项目库而尚未入项目库的审计对象，排查虽已入项目库而长期未审的审计对象，集思广益、适度超前、科学安排、深度思考未来审计工作的规划。同时，应充分考虑审计重要性与审计全面性有机结合，减少审计项目年度之间的重复、交叉，力争对入库审计项目3-5年轮审一次，让审计监督全覆盖动态循环。
三是注重对审计对象和审计范围进行综合考量和提前布局。从年度项目计划安排、不同年度项目计划的前后延续性，以及年度计划与相关年度项目规划之间的关系着手，保证项目规划有序、前后衔接，使审计全覆盖工作有序推进。同时，应将各级审计机关审计项目计划有机地衔接起来，做到下级机关在独立开展审计项目的同时，结合上级机关的项目计划开展相关审计项目，避免上下级机关之间因审计项目之间的交叉、重复所导致的审计资源浪费。
(二)不断提升审计全覆盖的技术。
在确定审计全覆盖范围的基础上，根据被审计单位的行业、经济性质、规模、预算级次等标准，将审计对象进行科学分类，设定不同的动态管理层级，实现数据管理的系统化和分类化。
一是推进技术创新。在现有条件下，为实现审计对象的全覆盖，必须依托现代信息技术和方式，努力实现审计业务信息化、审计管理数字化和审计方式现代化。要继续深化和探索信息系统审计和联网审计，努力构建实时监控、动态监控的在线审计系统，并使之成为常规监督的基础;推广运用设备仪器辅助审计，拓展先进技术手段应用的广度和深度;构建信息化条件下的审计机关组织结构模式，创新信息化环境下的审计管理方式。
二是以“金审工程”为依托，稳步开展联网审计和信息系统审计，充分利用财政联网审计系统，以国库集中支付为重点，加强对预算单位的动态监控。积极探索与地税、人力社保等部门的联网审计，扩大联网审计面。加强数据库建设和应用，着力改进审计数据运用模式，总结推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式，加大数据分析力度。探索在审计实践中运用数据技术的途径，不断总结成果、积累经验，提高审计信息化工作水平。
(三)积极整合审计全覆盖的资源。
一是立足于内部挖潜，提高现有人员的工作效率。实现全覆盖，不仅要求增加人员数量，更对审计人员的素质提出了更高要求。短期内无法扩编增员，只有通过科学配置资源，完善激励约束机制，充分调动现有审计人员的主观能动性，以质量弥补数量的不足。以“全员普及、培养骨干、造就专家”为目标，加强审计人员的教育培训，从专业知识、审计技能培训和岗位锻炼三方面着手，调整人员知识结构，推动人才梯队建设，打造一支既具备审计知识和业务能力，又掌握现代技术方法和专业技能的复合型骨干队伍。
二是合理利用内部审计和社会审计力量。要合理利用内部审计和社会审计力量，形成以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的监督体系，形成既分工、又协作的审计监督大格局。公共资金主要由国家审计监管，公共资源的监督可充分借助社会审计力量，公共资产则由内部审计守护。
三是购买社会服务作为补充。对于那些点多面广、保密性不强、专业程度高，审计机关无力做、也做不好的审计项目，可以采取购买社会服务的方式，通过招投标，交给有资质的社会组织和专家去做。审计机关要严格实行准入制度，对项目的适用性，社会组织和专家的执业能力及诚信度进行认真把关。同时要加强监督管理、质量控制和绩效考核，确保让社会服务成为审计力量的有益补充。
(四)探索创新审计全覆盖的方式。
全覆盖不仅是对审计职责范围的要求，更是审计方式的创新。实现全覆盖是一个过程，应该有计划地循序渐进，分步实施，其中创新审计方式是重要的实现路径。
一是要坚持“上审下”与“同级审”、“合并审”与“联合审”、“就地审”与“送达审”、事后审与事中审及跟踪审有机结合，做到一审多项、一审多用、一审多果。减少重复进点、重复取证、重复征求意见等环节，以利于提高审计效能，也有利于被审计单位配合审计工作。尤其是充分利用行业审计和专项审计调查覆盖面广、涉及单位多的优势，集中力量，突出重点，有选择性、有步骤地开展行业审计和专项审计调查，全面揭示和反映问题。
二是改变过去“眉毛胡子一把抓”“账簿凭证全面翻”的陈旧方法，以内控制度测评为入口，全面掌握被审计单位内控制度的设立和执行情况。通过访谈、现场观察等形式，对被审计单位内控制度的健全性、符合性进行测评，确定各业务环节的内部控制风险水平。通过判断被审计单位可能存在的问题，找准内控薄弱环节和审计突破口，既可以以资金流向为主线，向资金收付的单位、环节和项目延伸，顺藤摸瓜，发现问题;也可以从银行账户入手，检查被审计单位开户的基本情况、账户资金来源的合规性、账户资金支出的合规性，揭露严重违法违纪问题和查处大案要案。
作者： 编辑：周圆圆